ГО «Інститут громадянського суспільства» провів круглий стіл «Планування відновлення територіальних громад і регіонів у контексті євроінтеграції України і воєнних викликів». Цей захід відбувся в рамках реалізації грантового проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», що здійснюється за підтримки Проєкту USAID «ГОВЕРЛА».

Круглий стіл зібрав близько 130 учасників, серед яких були представники центральної влади, місцевого самоврядування, асоціацій ОМС, обласних рад, експерти, науковці та журналісти.

Мета заходу полягала у представленні його учасникам виявлених командою проєкту проблем у формуванні та реалізації державної регіональної політики й обговорення пропозицій стосовно їх можливого вирішення з урахуванням безпекових викликів. Також ставилася ціль отримати розуміння позиції та ставлення важливих заінтересованих сторін регіонального розвитку стосовно запропонованих експертами проєкту способів та інструментів вирішення виявлених проблем.

На початку заходу з вітальним словом до його учасників звернувся Ігор Парасюк, керівник компоненту «Розробка політики та впровадження реформи децентралізації» Проєкту USAID «ГОВЕРЛА». Аналізуючи досягнуте раніше, він наголосив, що наша регіональна політика була спрямована на те, щоб громади могли стати більш потужними, більш самодостатніми, економічно розвинутими, і саме ефективна і розумна регіональна політика дозволяє досягати цих цілей. Він відзначив, що лише однією децентралізацією змінити нинішній складний стан неможливо і потрібно використати інструменти європейської регіональної політики, для того щоб наші громади стали сильнішими й успішнішими. Пан Ігор висловив сподівання, що потужна і досвідчена команда Інституту громадянського суспільства зможе зробити величезний внесок у ті зміни, які очікуються у сфері оновлення регіональної політики, і побажав учасникам заходу плідної роботи.

У першій частині круглого столу його учасники зосередили свою увагу на питанні – як під час війни ефективно й оптимально спланувати відновлення і розвиток різних за своїм типом і станом територій, і що для цього потрібно?

Експерт проєкту Анатолій Ткачук представив низку викликів, які мають великий вплив на Україну, регіони і територіальні громади до і після початку війни. Він відмітив, що 329 громад окуповані або перебувають у зоні бойових дій; є втрата суттєвої частини населення; забруднено мінами значну площу територій; відбулося руйнування інфраструктури; втрачено транзитний потенціал; відбулося падіння економіки, зменшилися бюджети; деіндустріалізовано значну частину південно-східних регіонів; існує постійна небезпека для прикордонних територій; спостерігається ослаблення органів влади та ОМС на всіх рівнях через відтік кадрів.

Як варіант вирішення озвучених проблем Анатолій Ткачук запропонував створити умови для залучення в економіку чоловіків і жінок пенсійного віку та перепрофілювати підготовку молоді для набуття тих професій, які будуть необхідні для відновлення і відбудови України, насамперед відновити підготовку у ВНЗ інженерів та фахівців будівельної галузі.

Далі пан Анатолій представив свої міркування щодо завдань, які варто розпочати вирішувати у громадах у зв’язку з появою можливостей, що відкриваються з набуттям Україною статусу кандидата до ЄС.

Серед них – здійснення аналізу стану у громадах, верифікація проблем, напрацювання можливостей, пошук резервів і насамперед підготовка фахівців, які б могли готувати проєкти для отримання європейського фінансування на їх реалізацію. В умовах вкрай обмежених внутрішніх ресурсів варто генерувати хороші ідеї, правильно їх оформлювати і під такі ідеї знаходити зовнішнє фінансування, яке, безперечно, є, наголосив він.

Про ситуацію, що склалася в системі планувальних документів для відновлення та розвитку громад і регіонів, які постраждали від російської агресії, і про пропозиції щодо її оптимізації та вдосконалення, доповів експерт проєкту Віктор Подорожний.

У своїй презентації він розглянув питання – наскільки чинна система документів планування відновлення і розвитку територій чітка та логічна і дає відповіді на сучасні виклики. Пан Віктор продемонстрував схему цієї системи планувальних документів на центральному, регіональному та місцевому рівнях (стратегії, плани відновлення, програми комплексного відновлення, концепції інтегрованого розвитку ТГ, комплексні плани просторового розвитку), і як вони узгоджуються між собою та з документами фінансування/бюджетування і реалізації.

Подорожний зазначив, що наразі спостерігається неузгодженість основних планувальних документів щодо відновлення громад і регіонів, а саме: плану відновлення та розвитку і програми комплексного відновлення, і запропонував напрацьовані командою проєкту пропозиції щодо вдосконалення та оптимізації системи планувальних документів.

В обговоренні зазначеної проблематики активну участь взяли Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ, Ярослав Жаліло, заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень, Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, Олена Нижник, експертка з місцевого економічного розвитку Проєкту USAID «ГОВЕРЛА, Віра Козіна, координаторка групи консультантів Програми USAID DOBRE.

Зокрема Ігор Коліушко наголосив, що насамперед розуміє і схвалює логіку пропозицій стосовно упорядкування системи планувальних документів, які представили експерти ГО «Інститут громадянського суспільства», і висловив побажання тіснішої та продуктивнішої комунікації з центральними органами влади щодо їх впровадження, бо наразі, на його переконання, уряд живе за власним календарем і розглядає всю територію України як територію відновлення.

У свою чергу пан Жаліло підкреслив, що питання визначення долі відновлення об’єктів і поселень є вкрай непросте й вимагає розробки системи чітких і зрозумілих критеріїв, які б були унормовані в законодавстві та застосовувалися при прийнятті відповідного політичного рішення за максимального урахування думок мешканців відповідних громад. Однак на сьогодні, у нинішніх умовах, такі критерії розробити складно, оскільки загальна ситуація є невизначеною і це завдання потребує певного часу.

Головне у визначенні можливості відновлення територій залежить від спроможностей громад прогнозувати і стратегувати своє майбутнє, і в цьому їм має бути надана державна та інша допомога, наголосив експерт.

Віра Козіна висловилась, що її практичний досвід роботи в деокупованих громадах підтверджує важливість спрощення та упорядкування системи планувальних документів, і дала позитивну оцінку запропонованих на круглому столі ініціатив у цьому напрямі. Стосовно питання – хто має визначати об’єкти та поселення, які не будуть відбудовуватися, вона зазначила, що місцева влада має обов’язково застосовувати інструмент громадського обговорення всіх болючих питань. Одна наразі в деокупованих регіонах обмежена діяльність насамперед представницької влади, а діють військово-цивільні адміністрації, і це є певним викликом, зазначила вона.

У другій частині заходу більшою мірою йшлося про напрацьовані командою проєкту підходи до оновлення Державної стратегії регіонального розвитку як засадничого документа, що має бути покладений в основу при плануванні відновлення і розвитку України на всіх рівнях.

Експерт проєкту Юрій Третяк наголосив, що в економічній науці та практиці існують два визначальні підходи, які застосовуються для стимулювання регіонального економічного зростання і розвитку у країнах – це територіально- або просторово-нейтральний і територіально-орієнтований підходи. Основою всіх політик ЄС, куди інтегрується Україна, є саме територіально-орієнтований підхід, адже він забезпечує гармонійний розвиток усіх територій ЄС завдяки підтримці розвитку найменш розвинутих регіонів. Ті країни, які сповідували перший підхід – насамперед країни Південної Америки, – зазнали значних економічних та соціальних розривів у своєму розвитку, а столичні й великі міста, в які перемістилася значна частина населення з периферії, не впоралися з надто швидким зростанням міст, і це негативно вплинуло на якість життя людей у таких містах.

Територіально-орієнтований підхід передбачає, що будь-яка територія має потенціал. Важливою є система інституцій на трьох основних рівнях: національному, регіональному і місцевому, яка спрямовує свої зусилля на розкриття прихованого і часто недооціненого потенціалу розвитку всіх територій.

Саме через такий підхід ЄС спрямовує структурні фонди на розвиток регіонів, і саме такий підхід він вимагатиме від України. Тому нам вкрай важливо почати нарешті застосовувати територіально-орієнтований підхід у плануванні та реалізації всіх державних політик і на всіх рівнях, особливо у плануванні та реалізації відновлення. Для цього слід в інший спосіб підійти до оновлення Державної стратегії регіонального розвитку, регіональних і місцевих стратегій, наголосив експерт.

Пропозиції щодо вдосконалення системи фінансування відновлення та розвитку на регіональному і місцевому рівнях також були розглянуті на круглому столі, ці напрацювання представив Василь Федюк.

А саме:

• зберегти ДФРР і його місію, адже завдяки йому частина територіальних громад здобули значний досвід у сфері проєктного управління, що є важливою умовою для успішного відновлення;
• активніше застосовувати муніципальні запозичення, адже з 2024 року сільські та селищні територіальні громади разом з міськими громадами отримають можливість здійснювати внутрішні та зовнішні запозичення за погодженням з Мінфіном;
• використовувати державно-приватне партнерство як механізм залучення приватного фінансування.

Експерт проаналізував ефективність і доцільність застосування запропонованих інструментів, зазначивши що останній, ДПП, є на сьогодні досить складним у використанні, але в нинішніх складних умовах може бути використаний поряд з іншими. Головне – посилювати інституційну спроможність громад, проводити навчання і розумітися на можливостях, які можна застосовувати для відновлення і розвитку, зазначив він.

Далі Анатолій Ткачук представив пропозиції стосовно визначення функціональних типів територій в Україні, зокрема запропоновано виокремити території відновлення (уражені війною), сільські території, території, що підлягають економічній реструктуризації, прикордонні в несприятливих умовах, гірські території, регіональні полюси зростання (РПЗ), міські агломерації. Зазначені пропозиції увійшли в законопроєкт щодо внесення зміни до законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про регулювання містобудівної діяльності».

Експерт наголосив, що в умовах обмежених ресурсів важливо не допустити надмірної кількості територій, віднесених до ФТТ, що може дискредитувати сам підхід застосування цього інструменту регіональної політики.

Аналізуючи оприлюднену інформацію про визначення переліку територій відновлення, він наголосив, що воно не продумане і не матиме реалізації, оскільки не забезпечене ресурсами, і зазначив, що необхідно змінити критерії визначення територій відновлення. Команда проєкту розробила відповідні пропозиції:

«Територія відновлення – територіальна громада, територія якої повністю чи частково знаходилась у зоні бойових дій, або перебувала під тимчасовою окупацією, або зазнала руйнувань за умови, що в результаті цього перевищено хоча б один із таких показників:

• зруйнована чи пошкоджена критична інфраструктура, що забезпечувала понад ___% жителів громади;
• зруйнована соціальна інфраструктура (освітня, медична), що забезпечувала понад ___% жителів громади відповідних категорій;
• зруйновано чи є непридатним для проживання житловий фонд, що забезпечував проживання понад ____% жителів громади;
• зруйновано чи припинено діяльність економічних суб’єктів, що забезпечували понад ___% зайнятості працездатного населення громади;
• скорочення населення внаслідок війни склало понад ____% від усього населення громади станом на 01.01.2022 року.

Експерт також привернув увагу присутніх до необхідності урахування тієї обставини, що рішення стосовно відновлення слід ухвалювати індивідуально, виходячи з конкретної ситуації, і навів приклад однієї із громад Чернігівщини. Там у результаті бойових дій зруйновано будівлі трьох шкіл із 30, які є у громаді. Але при цьому вони були ще до війни закриті й не діяли. Питання – чи варто їх відбудовувати? Подібних питань виникатиме значна кількість, спрогнозував Ткачук.

Про особливості використання Інструменту ЄС для України (Ukraine Facility) для потреб регіонального розвитку розповів далі Юрій Третяк. Він відзначив, що в ЄС для країн-кандидатів передбачено спеціальний інструмент передвступної допомоги (IPA) і він використовується, щоб країна-кандидат скоріше виконала необхідні критерії для вступу. Завдяки неординарній ситуації, в якій з 2022 року перебуває Україна, ЄС запропонував їй особливий підхід – Інструмент ЄС для України (Ukraine Facility).

Експерти проєкту проаналізували законодавство ЄС про політику згуртованості, вимоги і критерії щодо відповідності країни-кандидата для вступу, розробили пропозиції щодо заходів з реформування державної регіональної політики та запропонували використати частину коштів Ukraine Facility на операційні програми підтримки кількох функціональних типів територій. Європарламент нещодавно вніс зміни у Регламент про Інструмент ЄС для України, якими передбачено спрямування 15% від напряму Інструменту на підтримку розвитку регіонів, міст і громад.

Про можливий і раціональний з точки зору інтересів регіонального розвитку алгоритм розподілу коштів, приблизним обсягом 5.7 млрд євро, розповів Анатолій Ткачук. Він зазначив, що 240 млрд грн на чотири роки є досить значною сумою – 60 млрд грн щорічно, що значно більше за ДФРР та субвенції на розвиток інфраструктури ОТГ, які надавалися територіальним громадам у найкращі роки.

Тому з урахуванням низки чинників він запропонував такий алгоритм розподілу річного обсягу допомоги:

• 20 млрд грн на програми регіонального розвитку національного рівня (відповідно до Державної стратегії регіонального розвитку);
• 20 млрд грн на фінансування стратегії розвитку регіонів;
• 15 млрд грн на субвенції територіальним громадам для підтримки інфраструктури;
• 5 млрд грн на реалізацію окремих національних проєктів.

Але для цього всі проєкти, регіональні стратегії, програми відновлення мають бути насамперед грамотно написані й узгоджуватися з цілями та пріоритетами, визначеними в Державній стратегії регіонального розвитку, зазначив доповідач, тільки в такому разі європейські кошти будуть доступні до використання. Завершуючи свій виступ, Анатолій Ткачук відмітив, що дуже важливо при відборі проєктів уникнути лобізму, політичної корупції, щоб кошти дійсно принесли максимальний ефект від їх використання й Україна швидше відновилась і розвивалась як європейська країна.

В обговоренні Юрій Ганущак висловив свої застороги щодо доцільності та критеріїв окремих типів функціональних територій, а саме: регіональних полюсів зростання і міських агломерацій, зазначивши, що не бачить необхідності їх бюджетного фінансування, оскільки переконаний, що це справа приватного сектору в першому випадку та муніципального співробітництва – у другому.

Відповідаючи на ці міркування, Анатолій Ткачук відзначив, що інструмент РПЗ – це точно європейська практика і є дуже позитивною, що підтверджується, зокрема, досвідом Німеччини, коли там вирівнювали рівень економічно слабшої східної частини. Стосовно агломерацій Ткачук відмітив, що нині законодавче унормування не відбувається якраз через намагання окремих лобістів досягти своїх інтересів через штучне розширення критеріїв, а також небезпеку появи підстав для великої кількості суб’єктів, що зможуть претендувати на отримання такого статусу з відповідним державним фінансуванням. Але ці випадки не можуть загалом відкидати такий інструмент, інша справа – визначення чітких критеріїв, щоб уникнути профанації ідеї, як у випадку з переліком територій відновлення.

А економічна доцільність підтримки агломерацій полягає в тому, що порівняно невеликі кошти можуть значно посилити спроможність цих територій до продукування ВВП, а отже, зростання загальнонаціонального добробуту.

Ярослав Жаліло, коментуючи розглянуті питання, відмітив, що якщо ФТТ – це про гроші, тобто пряму бюджетну підтримку чи європейські кошти, то це одна справа, а якщо це про певну державну політику диференційованого ставлення до окремих територій – то це інше. Ще один аспект: чи ми всю територію ділимо на ФТТ, чи тільки окремі її частини – це також важливо, зазначив він. Окрім того, пан Ярослав запропонував додати до переліку ФТТ таку категорію, як деокуповані громади, відзначивши, що їх також варто розділити за часом перебування в окупації, оскільки вони зазнали різного ступеню впливів.

Коментуючи його виступ, Анатолій Ткачук подякував за слушні пропозиції та зазначив, що державна регіональна політика здійснюється на всій території України, водночас є окремі типи територій зі своїми особливостями, які можна ідентифікувати, і щодо таких ФТТ застосовуються різноманітні інструменти підтримки. Щодо звільнених від окупації територій він відзначив необхідність розглянути доцільність формування деокупаційного фонду, наповненого матеріальними цінностями, які можуть бути застосовані у швидкому відновленні. Номенклатура його наповнення зрозуміла: це передовсім будівельні матеріали, спеціальна техніка, щоб забезпечити першочергові потреби, почати надавати найнеобхідніші послуги на цих звільнених територіях.

Завершуючи і підсумовуючи роботу круглого столу, Юрій Третяк подякував усім учасникам і в залі, і тим, хто долучився онлайн, за участь, увагу, зацікавленість, генерування конструктивних пропозицій і відвертий діалог, тому що саме в ньому народжуються нові ідеї, які сприяють поліпшенню тих важливих документів, які готує Інститут громадянського суспільства у сфері оновлення регіональної політики і які пропонуються органам державної влади для практичного застосування.

Фотозвіт із заходу за посиланням

Ця стаття підготовлена у рамках реалізації грантового проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів». Захід став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цієї статті не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.