Автори:
Костянтин Швабій – д.е.н., професор,
Тетяна Богдан – д.е.н., професор,
Михайло Джус,
Тетяна Кощук – к.е.н.,
Надія Новицька – к.е.н., доцент,
Микола Пасічний – д.е.н., професор,
Ігор Онищук,
Юлія Остріщенко – к.е.н

Реформа децентралізації є однією з найбільш успішних в Україні, з чим одностайно погоджуються представники влади, міжнародні партнери, експерти та громадяни. Навіть за умов повномасштабної війни органи місцевого самоврядування (далі – ОМС) продемонстрували здатність протидіяти екстраординарним викликам, забезпечуючи функціонування економіки і життєдіяльність населення. ОМС зробили суттєвий внесок у посилення обороноздатності держави, а тому продовження бюджетної децентралізації є важливим пріоритетом соціально-економічного розвитку країни. Реалізація зазначеного має супроводжуватись зміцненням фіскальної стійкості місцевих бюджетів. Саме місцеві податки і збори, на ставки і базу яких мають вплив ОМС (податок на майно, збір за місця для паркування транспортних засобів і туристичний збір) є фундаментальною основою забезпечення фінансової спроможності бюджетів територіальних громад. За сучасних умов існує доцільність та необхідність підвищення ефективності адміністрування місцевих податків і зборів.

У дослідженні «Діагностика системи місцевого оподаткування», проведеному експертами Growford Institute за підтримки Програми «U-LEAD з Європою», представлені результати комплексної діагностики системи місцевого оподаткування України, в якій ключове місце займає податок на майно. Глибинний аналіз структури та фіскальної значимості місцевих податків і зборів, рівня податкової автономії, визначення впливу основних чинників на місцеве оподаткування, виявлення факторів та причин недосконалості процесу адміністрування податку на майно та оцінка податкових резервів дозволили визначити потенційні напрями зміцнення фінансової спроможності ОМС.

Основні результати роботи сформульовані в наступних висновках:

1. В Україні роль місцевих податків та зборів у структурі податкової системи залишається незначною. Починаючи із 2015 року, спостерігається помірне зростання частки місцевих податків та зборів із 0,5 % ВВП у 2014 році до 1,6 % ВВП у 2022 році, що є результатом реформи децентралізації. Проте ця частка залишається невисокою порівняно із рівнем країн ЄС з децентралізованими системами управління. ОМС не мають вагомого впливу на формування грошових потоків країни, а переважно використовують передбачені для них кошти у вигляді місцевих податків та зборів, закріплених часток загальнодержавних податків та міжбюджетних трансфертів.
2. Оподаткування майна може здійснюватися в різний спосіб і формах, серед яких найбільш поширеним у міжнародній практиці є рекурентний щорічний (періодичний) податок на майно. У середньому майнові податки генерують 0,3–0,6 % ВВП у країнах з низьким та середнім рівнями доходів, 1,1 % – у країнах ОЕСР. Середнє значення частки майнових податків у ВВП для ЄС-27 у 2021 році становило 2,19 %. Водночас фіскальна значимість періодичних податків на нерухоме майно становила 1,07 % (48,86 % у загальній структурі майнових податків). В Україні співвідношення податку на майно до ВВП у 2021 році складало 0,79 %, частка періодичних податків на нерухоме майно становила 99,6 %. Інші 0,04 % припадали на транспортний податок, який є складовою цього податку.
3. Майно як база оподаткування є активом, натуральні та вартісні ознаки якого відображають сукупність економічних, соціальних, фізичних, законодавчих чинників. Економічні чинники – це рівень доходів у громаді, ціни та податки, наявність інфраструктури та наближеність до центрів економічної діяльності, доступність та якість публічних послуг. Податок на майно відповідає принципу платоспроможності платника та пов’язує сплату податків та публічні послуги, що фінансуються платниками.
4. Модель податку на майно може суттєво відрізнятися залежно від країни. Така варіативність стосується підходів до класифікації об’єктів оподаткування, визначення бази оподаткування (рента, ринкова вартість, площа), ставок податку (шкала, інтервал, фіксована ставка), пільг, порядку і способу сплати тощо. Різноманітність елементів податку на майно зумовлена територіальним устроєм держави, історичною практикою, соціально-економічних цілями його запровадження.
5. Ефективне адміністрування податку на майно є необхідною умовою забезпечення достатнього обсягу податкових надходжень. Податкові органи є ключовою інституцією у сфері мобілізації державних доходів. У країнах ЄС 62 % від загальних доходів держави збирають податкові органи. За даними ОЕСР, у 2020 році для значної кількості європейських країн значення цього показника перевищувало 85,0 %. У країнах ОЕСР та вибірки з 18 країн з розвинутою і трансформаційною економіками податкові органи є відповідальними за надходження до бюджетів лише щодо 45 % від загального обсягу майнових податків. В інших випадках фіксується або спільна діяльність у цій сфері з ОМС, або останні реалізують таку діяльність самостійно.
6. У структурі податку на майно в Україні значну частку становить плата за землю (більше 80 %). Обсяги транспортного податку є порівняно незначними (від 100 до 300 млн грн) та складають не більше 1 % надходжень майнових податків. При цьому частка податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, щорічно зростає. За 5 років (з 2018 по 2022 роки) частка податку на нерухомість зросла більш ніж на 5 %, що вказує на значний потенціал збільшення його надходжень.
7. Нормативна грошова оцінка земель (далі – НГО) відіграє значну роль у зростанні надходжень від плати за землю. Рівень охоплення земель НГО, темпи її актуалізації мають вагоме значення для наповнення місцевих бюджетів. Згідно з інформацією про кількість населених пунктів України, землі яких потребують оновлення НГО, станом на 1 січня 2022 року таку процедуру мали пройти 49,8 % населених пунктів (потребували проведення НГО 14822 населених пункти з 29721 загальної кількості). Окремою проблемою є відсутність індексації НГО сільськогосподарських угідь, земель населених пунктів та інших земель несільськогосподарського призначення.
8. Проведений кластерний аналіз дозолив з’ясувати, що у громадах-лідерах на 57 % площі населених пунктів не було порушено термінів проведення НГО, а рівні відповідних податкових ставок наближаються до максимальних, визначених податковим законодавством, та є більшими за середні. Успішність окремих громад у сфері розвитку майнового оподаткування порівняно з іншими зумовлена як територіальним розташуванням, розвитком економіки, інфраструктурою, більшим рівнем доходів населення, так і вищим рівнем результативності роботи ОМС щодо підвищення фіскальної ефективності місцевих податків.
9. Значний вплив на розвиток системи місцевих податків і зборів здійснює агломерація як інтегральний чинник соціально-економічного розвитку громад і територій. Зокрема, найбільшу цінність та ціну має земля у великих містах. У всіх регіонах України адміністративно-територіальні центри та найбільші міста займають менше 2 % площі території регіону, проте їх частка в сукупних надходженнях плати за землю складає від 9,7 % у м. Коростень; 13,7 % у м. Житомирі; 17,3 % у м. Ужгороді до 45,6 % у м. Чернівці; 55,6 % у м. Запоріжжя; 66,8 % у м. Харкові та 77 % у м. Києві.
10. Податкова автономія підвищує фіскальну стійкість ОМС. Показник абсолютної податкової автономії показує частку місцевих податків, базу і ставку яких можуть визначати ОМС, у загальній структурі оподаткування. В Україні зазначений показник становить 2,39 %. Існує сукупність факторів, які значним чином обмежують можливості розширення податкової автономії. Зокрема, це диспропорції економічного розвитку в розрізі регіонів та територій, різний майновий стан населення, нерівномірна щільність розселення та різна демографічна структура.
11. Ключовою перепоною для успішного адміністрування податку на майно є низький рівень наповнення реєстрів нерухомості. За підсумками опитування представників ОМС територіальних громад у різних регіонах України зроблено висновок про те, що реєстр речових прав на нерухоме майно наповнений лише на 30–50 %, земельний кадастр – на 70–80 %. ОМС не мають достатніх повноважень для стимулювання власників нерухомого майна вносити інформацію до реєстру та здійснення заходів впливу на несумлінних платників податків.
12. Недосконалість процесу адміністрування місцевих податків і зборів зумовлена здебільшого відсутністю достовірної інформації про всіх власників майна, які офіційно зареєстровані в державних реєстрах та, відповідно, у базах даних Держаної податкової служби України (далі – ДПС). Крім того, недосконалість має не стільки індивідуальні риси, скільки системні вади, зумовлені непропорційним розподілом ресурсів на адміністрування, неправильним визначенням показників результативності діяльності адміністратора, недостатнім рівнем розвитку матеріально-технічної бази контролюючих органів, специфікою самого податку на майно.
13. Податковий розрив із податку на майно є досить значним. Найбільшу величну цього розриву зумовлює дифузія ставки і бази оподаткування. За оцінками, встановлення мінімального рівня номінальної ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, в розмірі 0,5 % мінімальної заробітної плати у цінах 2021 року дозволило б генерувати 8,6 млрд грн додаткових податкових надходжень. За даними ДПС, за цей період втрати від надання податкових пільг становили 14,8 млрд грн. Згідно з розрахунками, обсяг додаткових надходжень із плати за землю міг становити 5,43 млрд грн. Сумарно ці втрати складають 2/3 фактично сплачених податкових надходжень із податку на майно в 2021 році.
14. Основними причинами суттєвого податкового розриву з податку на майно є: 1) недосконалість законодавства; 2) недосконалість процесу адміністрування податку; 3) недостатня інституційна спроможність стейкхолдерів (ОМС та ДПС); 4) недостатній рівень та якість наповнення реєстрів майна; 5) відсутність єдиної інтегрованої бази даних про об’єкти оподаткування.
15. Фактор недосконалості процесу адміністрування податку на майно зумовлений в основному недостатнім рівнем наповненості реєстрів майна та якості інформації щодо об’єктів оподаткування. Контролюючі органи ведуть облік об’єктів оподаткування по факту їх наявності, права власності платників, що підтверджується даними реєстрів, а контрольно-перевірочна робота полягає здебільшого у проведені камеральних перевірок юридичних осіб. Очевидно, що, враховуючи специфіку податку на майно, для ефективного його адміністрування первинним має бути облік об’єктів оподаткування, а потім – платників, а не навпаки, як це здійснюється сьогодні.

Повний звіт про результати діагностики буде опубліковано після презентації на панельній дискусії «Потенціал місцевих податків і зборів: трансформація ролі центральних і місцевих органів влади в податковому адмініструванні», яка відбудеться 12 вересня (11:00-13:00).

У випадку запитань або якщо бажаєте приєднатись до заходу онлайн, пишіть на електронну пошту: vitalii.pylypiv@giz.de.

Ця публікація була підготовлена за підтримки Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю її авторів та не обов’язково відображає позицію Програми «U-LEAD з Європою», Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Швеції, Польщі, Данії, Естонії та Словенії.