Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Національне агентство України з питань державної служби (далі – Нацдержслужба) 24.01.2022 р. за № 145-р/з надало роз’яснення щодо атестації та щорічної оцінки виконання завдань і обов`язків старости. Із його змістом можна ознайомитися ТУТ.

У попередніх публікаціях на цю тему (частина 1 і частина 2) здебільшого вже обґрунтовувалося, чому старости мають проходити щорічну оцінку свої діяльності та яким чином можна вирішити це питання в практичній площині з точки зору проходження відповідних процедур та способу їх врегулювання.

Поява означеного роз’яснення з наявним у ньому висновком не могло не спонукати до написання цієї статті, і ось чому. По-перше, ситуація після появи роз’яснення Нацдержслужби є схожою з тією ситуацією, що свого часу мала місце після роз’яснення Міністерством соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики) у листі від 05.09.2016 р. за №477/13/116-16 щодо кваліфікаційних вимог до старости та посадової інструкції, фахівці якого вважали, що посадову інструкцію старости розробляти не потрібно. Втім, висновок Мінсоцполітики завдяки експертним роз’ясненням не став перешкодою у тому, що незважаючи на наявність в громадах затверджених радами Положень про старосту, розроблялися і затверджувалися посадові інструкції старост. По-друге, роз’яснення Нацдержслужби, як і міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, мають лише інформаційний характер i не встановлюють правових норм. Простими словами, не є обов’язковими для тих органів і посадових осіб, яких вони стосуються. А тому, щоб сільські, селищні, міські голови найближчим часом могли прийняти виважене рішення щодо проведення чи не проведення цьогоріч оцінки діяльності старост, в інформаційному просторі мають бути розгорнуто представлені й інші точки зору щодо розглядуваного питання.

Розпочну з логіки Нацдержслужби. Остання у своєму роз’ясненні зробила спробу продемонструвати за допомогою певного логічного ланцюжка, що посада старости охоплюється змістом присутнього у частині другій статті 17 Закону № 2493-ІІІ словосполучення «особи, прийняті на посаду на визначений строк». З огляду на низку наведених у роз’ясненні обставин, Нацдержслужба зробила висновок, що старости не підлягають атестації й щорічній оцінці виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов’язків. На перший погляд, наче все гаразд, втім, тут є одне але. 

Головним недоліком застосованого Нацдержслужбою підходу щодо роз’яснення означеного питання, на мій погляд, є неврахування як останніх, так і попередніх законодавчих змін, які вносилися до частини другої статті 17 Закону № 2493-ІІІ.

Давайте проаналізуємо перебіг цих законодавчих змін та з’ясуємо, яке значення вони мають для розуміння питання щодо атестації старост та проходження ними щорічної оцінки своєї діяльності.

Так, відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища» від 09.02.2017 р. № 1848-VIII частину другу статті 17 Закону № 2493-ІІІ після слів «секретарі сільських, селищних, міських рад» було доповнено словом «старости». Тобто, старосту як виборну посадову особу за процедурою місцевих виборів було включено до переліку посад, що не підлягають атестації за образом та подобою як сільські, селищні, міські голови та інші особи, у т.ч. й ті, що прийняті на посаду на визначений строк.

З набуттям чинності Законом №805-ІХ від 16.07.2020 р. правовий статус старост зазнав суттєвих змін, унаслідок чого старости перестали обиратися за процедурою місцевих виборів та перейшли до розряду посад, особи на які затверджуються радою громади за поданням відповідного сільського, селищного, міського голови. Незважаючи на цю обставину, частина друга статті 17 Закону № 2493-ІІІ змін не зазнала і старости продовжували входити до переліку посадових осіб місцевого самоврядування, які не підлягають атестації. Того ж року 22 грудня у Верховній Раді України реєструється законопроект №4535 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост». Зверніть увагу, в первісному його варіанті жодних змін до частини другої статті 17 чи інших норм Закону № 2493-ІІІ не передбачалося. Зміни з’явилися лише при підготовці законопроекту №4535 до другого читання. Так, пропозиції народного депутата України Віталія Безгіна щодо викладення абзаців сьомого і восьмого частини першої статті 14 та частини 2 статті 17 Закону № 2493-ІІІ у нових редакція були включені до відповідної порівняльній таблиці та підтримані.

Нові редакції абзаців сьомого і восьмого частини першої статті 14 Закону № 2493-ІІІ передбачали перенесення старост із шостої категорії посад до п’ятої категорії посад. Що стосується змісту нової редакції частини другої статті 17 Закону № 2493-ІІІ, то вона дублювала текст чинної на той момент частини другої статті 17 Закону № 2493-ІІІ за винятком слова «старости», яке після слів «секретарі сільських, селищних, міських рад» було виключено.

Вважаю, що перенесення старост із шостої категорії посад до п’ятої категорії посад разом із виключенням старост із переліку осіб, які не підлягають атестації, не було випадковим, а безперечно мало свою логіку. Її сутність, на мою думку, полягала у наступному.

На тлі пропонованого законопроектом №4535 виключення старост із системи місцевого самоврядування, визначеної статтею 5 Закону № 280/97-ВР у зв’язку із втратою ними статусу виборної посадової особи за процедурою місцевих виборів (див. Закон № 805-ІХ від 16.07.2020 р). потрібно було щонайменше:

• підвищити старост в ієрархії посадових осіб місцевого самоврядування, що сприяло б частковій «реінкарнації» старост в очах колишніх їх виборців, тобто жителів старостинських округів, левова частина яких незабаром підлягала переформатуванню у зв’язку із встановленням мінімально допустимої кількості у них жителів;
• збалансувати зміст правового статусу старост в контексті правового статусу деяких посад місцевого самоврядування, що охоплюються п’ятою категорією посад.

І більш ніж адекватною дією збоку законодавця, на мій погляд, виявилася пропозиція щодо прирівняння посад старост до посад заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради. А для того, щоб у старост не було преференцій перед заступниками сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, які теж належать до виборних посад, на які особи затверджуються радою, то старост було виключено з переліку частини другої статті 17 № 2493-ІІІ. Після цього старости, як і заступники сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради теж мають підлягати атестації. Адже, якщо старости мали й надалі не підлягати атестації, то навіщо їх було виключати з переліку частини другої статті 17 № 2493-ІІІ?

Зверніть увагу! Відповідно до пункту 3 Типового положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування у період між атестаціями проводиться щорічна оцінка виконання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків у порядку, визначеному сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради з урахуванням цього Типового положення та особливостей кожного органу місцевого самоврядування (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2001 р. №1440 (з останніми змінами, внесеними постановою КМУ від 09.08.2017 р. №590).

Вважаю, що у разі розгляду Нацдержслужбою частини другої статті 17 № 2493-ІІІ не у статичному вигляді, а в динаміці, то зроблений нею висновок у роз’ясненні від 24 січня ц.р. скоріш за все був дещо іншого змісту.

І наостанок декілька слів про цьогорічне проведення оцінки діяльності старост. Кожен голова громади, який ще не вирішив це питання, має прийняти одне з двох рішень: проводити цього року оцінку діяльності старост як посадових осіб місцевого самоврядування чи не проводити. У будь-якому випадку кожен голова громади повинен чітко усвідомлювати, чому він так вчинив і мати для цього відповідні доводи. Не просто посилатися на офіційно висловлену точку зору з цього питання Нацдержслужбою чи кимось іншим, а бути готовим за необхідності аргументувати логіку прийнятого рішення в контексті чинного законодавства.