За результатами інформаційної сесії програми U-LEAD з Європою щодо функціонування інституту старост, яка відбулася 9 листопада за участі заступника Міністра розвитку громад та територій В’ячеслава Негоди, публікуємо відповіді на питання, які надійшли від старост.

Відповіді підготувала експертка з юридичних питань Леся Федченко.

1. Чи обов’язково територію всієї громади (окрім її адміністративного центру) охопити старостинськими округами? Якщо місцева рада не виконає вимоги Закону України №1638 про утворення старостинських округів, чим їй це загрожує?

Утворення у територіальних громадах старостинських округів є вимогою закону та підлягає виконанню у встановлений строк з боку органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

З тексту чинної редакції ч. 4 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» випливає, що старостинські округи не утворюються тільки в адміністративному центрі територіальної громади (відповідному селі, селищі чи місті). Тому є логічним, що решта населених пунктів територіальної громади (крім адміністративного центру) має входити до старостинського округу.

Прямої норми, яка б передбачала відповідальність саме за порушення вимог в частині утворення старостинських округів, Закон не містить. Однак для таких випадків діє норма ст. 19 Конституції України, згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

2. Чи зобов’язана місцева рада призначати старост в усі старостинські округи? Якщо старосту не затверджено, як забезпечити розвиток старостинського округу? Чи все ж таки староста є ключовою фігурою?

Забезпечення розвитку старостинських округів, як і всієї територіальної громади, – прямий обов’язок і пряма відповідальність місцевої ради та голови.  

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 6-1 ч. 1 ст. 26 та ст. 54-1) передбачає повноваження відповідних рад та їх посадових осіб у частині утворення старостинських округів, затвердження та звільнення старост та спосіб, у який ці процеси мають відбуватися. 

Щодо того, чи є староста «ключовою фігурою» у старостинському окрузі - так, закон саме старосту визначає суб’єктом представлення інтересів жителів відповідного округу (див. ч. 5 ст. 54-1 «Повноваження старости»).

3. Чи мають бути межі старостинського округу нерозривними? Як бути якщо населений пункт не межує з іншими населеними пунктами громадами, окрім адмінцентру, та має чисельність жителів менше 500 осіб?

Відповідно до ч. 4 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», старостинський округ утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів. При утворенні старостинських округів враховуються історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток таких старостинських округів та відповідної територіальної громади.

Отже, Закон не встановлює вимоги щодо нерозривності меж території старостинського округу. Однак, при його утворенні мають враховуватися зазначені вище чинники (їх переліку статті – не виключний). Головна мета – забезпечити рівний доступ до послуг для всіх жителів.

4. Чи планує Мінрегіон розробити примірне Положення про старосту та Положення про порядок проведення громадського обговорення кандидатури старости?

У цих питаннях не може бути шаблонних підходів, адже кожна територіальна громада є унікальною, перелік повноважень старост у кожній громаді відрізняється – як правило, староста здійснює крім повноважень, визначених ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» й інші повноваження, функції чи завдання місцевого самоврядування. Тому розробка саме примірних документів не планується. Однак, рекомендації щодо розробки Положення про старосту, його змісту, незабаром обовязково з’являться.

Щодо примірного Положення про громадські обговорення кандидатури старости – тим паче не може бути однакових підходів, адже відповідно до ч. 1 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» кандидатура старости може вноситися за результатами різноманітних форм громадського обговорення - громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю. Перелік цих форм не є вичерпним, кожна громада має обрати свою форму та визначити порядок її використання. У питанні визначення форми громадського обговорення кандидатури старости законодавець надав органам місцевого самоврядування абсолютну свободу – цим потрібно користуватися.

5. Чи потрібно затверджувати окреме положення про громадське обговорення саме кандидатури старости? Чи можна користуватись загальними положеннями про громадські обговорення/слухання, які вже затверджені в громаді?

Обговорення кандидатури старости має свою специфіку, визначену у ч. 1 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - тому користуватись положеннями, прийнятими для інших цілей, навряд чи вдасться.  

Відповідна рада має визначити порядок громадського обговорення саме для обговорення кандидатури старости, адже ч. 1 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначає лише вимоги щодо необхідної кількості голосів на підтримку кандидатури та вимоги до протоколу. Рада також має визначити форму, в якій громадське обговорення проводиться – це можуть бути громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.

6. Як проводити громадські обговорення кандидатури старости у період карантинних обмежень, адже є вимоги до протоколу і внесення до нього низки персональних відомостей й підписів?

Частина 1 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не дає відповіді на це питання. Однак, при визначенні радою форми громадського обговорення кандидатури старости особливості їх проведення у період дії карантинних обмежень можуть бути передбачені у відповідному положенні чи порядку, але, знову ж таки, з дотриманням вимог ст. 54-1 Закону.

7. Чи не планує Мінрегіон ініціювати прийняття законодавчих норм, аби надати старостам важелі реального впливу на формування бюджету громади?

Чинна редакція ч. 5 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає старості досить широкий спектр повноважень, у тому числі у питаннях формування бюджету територіальної громади: п. 6 цієї частини передбачає, що староста «бере участь у підготовці пропозицій до проекту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу». До того ж, староста має відповідні повноваження у раді та виконавчому комітеті, що надають йому можливість впливати безпосередньо і на бюджет.

8. Яке місце старости в структурі апарату місцевої ради: чи є заступники сільського голови та керівники виконавчих органів – керівниками для старости?

Ні, заступники голови та керівники виконавчих органів ради не можуть апріорі бути керівниками для старости – це суперечить закону.

Відповідно до ч. 6 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при здійсненні наданих повноважень староста є відповідальним і підзвітним сільській, селищній, міській раді та підконтрольним сільському, селищному, міському голові. Не рідше одного разу на рік, протягом першого кварталу року, наступного за звітним, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений сільською, селищною, міською радою термін, староста звітує про свою роботу перед радою, жителями старостинського округу.

9. Чи має право староста працювати у незатвердженому старостинському окрузі?

За теперішніх умов - не має.

Місцеві ради мають виконати вимогу вимог п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост» щодо утворення старостинських округів.

10. Хто може виконувати повноваження старости в період його тимчасової відсутності?

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачає виконання повноважень саме старости іншою посадовою особою. Однак, для забезпечення безперебійного надання послуг жителям відповідного старостинського округу окремі його функції, завдання (видавати довідки, приймати документи тощо) тимчасово, на час відпустки, відрядження, тимчасової непрацездатності, може виконувати інша посадова особа місцевого самоврядування.

11. Чи має бути затверджена посадова інструкція старости? Як що так, то ким?

Однозначно має бути Положення про старосту. Це передбачено ч. 3 ст. 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - «порядок організації роботи старости визначається цим Законом та іншими законами України, а також Положенням про старосту».

Посадова інструкція до посади старости також може бути. Затверджувати її має керівник органу місцевого самоврядування, тобто відповідний сільський, селищний, міський голова.

12. Чи можуть окремі депутати місцевої ради ініціювати громадські обговорення в окремому старостинському окрузі для того, щоб припинити повноваження старости достроково?

Закон не передбачає необхідності громадського обговорення питання звільнення  старости.

Відповідно до п. 6-1 ч. 1 ст. 26 Закону вирішення питань утворення старостинських округів, затвердження Положення про старосту, затвердження на посаду та звільнення з посади старости відповідно до закону віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, що вирішуються на їх пленарних засіданнях.

13. У частині першій статті 5 Закону України «Про адміністративні послуги» вказано, що «виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються … суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги». Згідно ж із пунктом 4 частини п’ятої статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за рішенням сільської, селищної, міської ради староста надає адміністративні послуги та/або виконує окремі завдання адміністратора центру надання адміністративних послуг (у разі утворення такого центру). Натомість «формування та ведення реєстру територіальної громади» (згідно із статтею 37-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), «реєстрація актів цивільного стану» (відповідно до підпункту 5 пункту б) статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») належать до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. То ж чи може місцева рада сама покласти на особу, котра обіймає посаду старости, повноваження надавати ті чи інші адміністративні послуги, чи староста може надавати й ті послуги, які на нього покладе виконавчий орган сільської, селищної міської ради, чи лише законодавець може уповноважити старосту їх надавати?

На здійснення згаданих окремих повноважень, віднесених до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, старосту уповноважує своїм рішенням виконавчий комітет відповідної ради.

14. Відповідно до статті 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11.12.2003 року №1382-IV, органом реєстрації місця проживання є виконавчий орган сільської, селищної або міської ради, сільський голова (у разі якщо відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено), що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання особи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради. Така ж норма міститься у пункті 3 «Правил реєстрації місця проживання» затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2016 року №297. Згідно із статтею 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Чи можна на старосту покласти надання такої адміністративної послуги як здійснення державної реєстрації (зняття з реєстрації) місця проживання осіб? Якщо так, то ким і за яких умов?

Відповідно до ст. 37-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження формування та ведення реєстру територіальної громади відповідно до закону.

На здійснення реєстрації місця проживання старосту може уповноважити виконавчий комітет відповідної ради своїм рішенням. 

15. Згідно із статтею 4 Закону України «Про державну реєстрацію актів цивільного стану» та абзацом другим пункту 1 «Правил державної реєстрації актів цивільного стану в Україні», затверджених наказом Міністерства юстиції України 18 жовтня 2000 року №52/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 24 грудня 2010 року №3307/5), органами державної реєстрації актів цивільного стану є виконавчі органи сільських, селищних і міських рад. Чи можна на старосту покласти надання такої адміністративної послуги як здійснення державної реєстрації актів цивільного стану? Якщо так, то ким і за яких умов? Якщо ні, то чи не планує Мінрегіон ініціювати зміни до законодавства, аби уповноважити саме старосту на реєстрацію актів цивільного стану?

Відповідно до пп. 5 п. «б» ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян віднесено «вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів цивільного стану».

На здійснення цих повноважень старосту може уповноважити виконавчий комітет відповідної ради своїм рішенням.

16. Як при формуванні місцевого бюджету передбачити фіксовані видатки на старостинський округ (крім оплати праці старости) на діяльність, транспортні видатки тощо?

Відповідно до частини п’ятої статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  староста бере участь у підготовці пропозицій до проекту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу.

Таким чином, при формуванні відповідного місцевого бюджету староста може подати пропозиції стосовно передбачення в бюджеті на наступний рік транспортних витрат, закупівлі обладнання, оснащення чи транспорту (якщо територія громади велика), та інших витрат на матеріально-технічне забезпечення його діяльності.

17. Чи може депутат ради бути одночасно старостою в тій же громаді?

Відповідно до частини 2 статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» староста працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, а в разі обрання членом цього виконавчого комітету - у виконавчому комітеті ради. На старосту поширюються вимоги щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.

Обмеження для сільського, селищного, міського голови, встановлені частиною 4 статті 12 Закону України: він не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю. Тож, ці обмеження поширюються і на старост.

Отже, якщо особа, обрана депутатом місцевої ради (головою), хоче бути старостою, їй доведеться скласти представницький мандат.