Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

З огляду лише на кількість укладення договорів про співробітництво територіальних громад після минулорічних місцевих виборів, можна спрогнозувати, що інтерес до міжмуніципального співробітництва продовжуватиме зростати. А це своєю чергою зумовлюватиме необхідність додаткового з’ясування не тільки змісту такої співпраці та реальних можливостей в сучасних умовах розвитку громад, але й місця та ролі в його організації тих чи інших посадових осіб місцевого самоврядування. Незважаючи на те, що в Законі України «Про співробітництво територіальних громад» (далі – Закон №1508-VII ) з посадових осіб місцевого самоврядування фігурує лише сільський, селищний, міський голова (далі – голова громади), це жодним чином не означає, що в організації міжмуніципального співробітництва не можуть брати участь інші посадові особи. Практика засвідчує, що до процесу організації співробітництва можуть залучатися не лише посадові особи, чиї службові кабінети знаходяться в адміністративному центрі громади, але й ті, хто за змістом своєї діяльності мають бути найближче до жителів периферійних населених пунктів.

Варто запам’ятати! Міжмуніципальне співробітництво використовується тими територіальними громадами, керівники яких не тільки зрозуміли, що воно є універсальним інструментом спільного вирішення низки питань місцевого значення, але й спромоглися у цьому переконати своїх колег із сусідніх громад.

Сам процес організації співробітництва територіальних громад складається з низки логічно послідовних та взаємодоповнюючих етапів, до яких традиційно відносять:

• підготовчий етап;
• ініціювання співробітництва;
• початок переговорів та розгляд отриманої пропозиції від ініціатора співробітництва;
• утворення комісії та підготовка проекту договору про співробітництво;
• громадське обговорення проекту договору про співробітництво;
• схвалення проекту договору про співробітництво;
• укладення договору про співробітництво;
• моніторинг виконання умов укладеного договору про співробітництво.

Кожний етап передбачає вчинення низки необхідних дій як збоку органів місцевого самоврядування громади, так і окремих посадових осіб. Зміст таких дій випливає із тих завдань, що мають вирішуватися на кожному з етапів. Це може бути і вивчення ситуації в громадах, і проведення різного роду розрахунків та обґрунтувань чи навіть досягнення попередніх домовленостей щодо підготовки та прийняття тих чи інших рішень, які забезпечуватимуть процес організації співробітництва. Тож давайте розглянемо в рамках цієї статті питання щодо участі старост в організації співробітництва та з’ясуємо її практичний зміст на кожному етапі.

І. Підготовчий етап

Як показує практика, цей етап зазвичай є найбільш складним в організації співробітництва. І причин цьому декілька. По-перше, цей етап зовсім не унормовується Законом №1508-VII, а по-друге, через відсутність відповідних матеріалів методичного та рекомендаційного характеру, посадові особи тих територіальних громад, які мають намір виступити ініціаторами співробітництва, не завжди можуть визначити ані оптимальний перелік власних дій, ані спрогнозувати можливі дії збоку інших громад як потенційних партнерів. Те ж стосується й сценарію комунікаційної складової розглядуваного етапу.

Пропоную розглянути основні складові підготовчого етапу безвідносно галузі/сфери життєдіяльності громади, в якій організовуватиметься співробітництво, а також з'ясувати роль старост, яку вони можуть там відігравати.

Практика засвідчує, що на підготовчому етапі зазвичай спочатку здійснюється збір та аналіз інформації про ті чи інші питання, які здебільшого потребують нагального вирішення на території громади, яка має намір згодом організувати співробітництво. Зокрема, такими питаннями можуть бути:

• які самостійно вирішувати є економічно недоцільно (наприклад, повний цикл управління відходами, утворення пожежної охорони чи служби благоустрою у сільській громаді тощо);
• які можна було б вирішити самотужки, втім, з огляду на фінансову та економічну складову, це займе декілька років, а результати хочеться отримати значно швидше (наприклад, будівництво закладу/об’єкта медичної, освітньої, туристичної, транспортної чи іншої інфраструктури).

Щоб окреслити предмет майбутнього співробітництва, потрібно буде спочатку обрати декілька проблем, які потребують першочергового вирішення, та/чи розвиткових питань, які з-поміж інших мають значно більшу перспективу бути втіленими для отримання швидкого ефекту. Для вирішення цього завдання потрібно буде зібрати достатній обсяг різної за змістом інформації, аналіз якої дозволить:

• вивчити реальний стан досліджуваної галузі/сфери життєдіяльності громади чи її окремої складової;
• з’ясувати наявний ресурсний потенціал та визначити його недостатню частину;
• попередньо визначити перелік необхідних придбань та їх специфікацію;
• визначити обсяги фінансування співробітництва в цілому та розміри внесків збоку кожного його учасника;
• підготувати перелік спільних заходів із зазначенням джерел фінансування, відповідальних осіб за посадами та орієнтовних строків виконання.

Використання такого підходу зазвичай дозволяє у подальшому заощадити час на проведення аналогічних робіт іншими зацікавленими громадами. Адже їм не доведеться здійснювати пошук нового предмету для майбутнього співробітництва, а потрібно буде лише “приміряти на себе” запропонований.

Що стосується ролі старост на цьому етапі, то їм можна доручити проведення збору та узагальнення різного роду інформації. Її вид, зміст і обсяг залежатиме від того, що безпосередньо потрібно з'ясувати. Це може бути, наприклад, необхідність оперативно зібрати інформацію про розміщені об'єкти комунальної інфраструктури на території відповідного старостинського округу, які планується включити у передбачуване співробітництво, чи опрацювати дані по кількості приватних домогосподарств та осіб, які в них проживають, у разі, якщо старостинський округ розглядається як одна із локацій майбутнього співробітництва, або ж узагальнити інформацію за декілька років та провести ті чи інші розрахунки. Найбільш продуктивними у такій ситуації можуть виявитися виконання доручень тими старостами, які до утворення старостинських округів на території колишніх рад були сільським головою, секретарем ради чи займали іншу керівну посаду і достатньо володіють необхідною інформацією як носії інституційної пам'яті.

Зверніть увагу! Відповідні доручення сільських, селищних, міських голів можуть бути адресовані як старостам тієї громади, що планує виступити майбутнім ініціатором співробітництва, так і тих громад, що попередньо розглядають пропоновані їм варіанти можливого співробітництва.

ІІ. Ініціювання співробітництва

Порядок ініціювання співробітництва, як і усіх наступних етапів, на відміну від підготовчого етапу, унормовується Законом №1508-VII. Це означає, що підготовчий етап не обмежується ні часовими рамками, ні видами та послідовністю дій, ні прийняттям тим чи інших рішень, чого не можна сказати про ініціювання співробітництва.

Важливо! Оперативність та дієвість ініціювання співробітництва значною мірою залежатиме від обсягу та якості попередньо виконаних робіт на підготовчому етапі.

Ініціювання співробітництва як перший законодавчо унормований етап його організації складається з низки зв’язаних між собою кроків і полягає у тому, що зацікавленій територіальній громаді потрібно вчинити низку послідовних та взаємодоповнюючих дій, частина яких принаймні має бути документально зафіксована. Розглянемо зміст кожної такої дії більш детально.

2.1. Підготовка пропозиції щодо ініціювання співробітництва

Сутність цього кроку полягає у наступному. Підготовку пропозиції щодо ініціювання співробітництва має забезпечити та громада, що його ініціює, і це є законодавчою аксіомою. З-поміж усіх передбачених Законом №1508-VII  суб’єктів, які можуть ініціювати співробітництво, пропоную розглянути найбільш поширену ситуацію, коли ініціатором співробітництва виступатиме голова громади.

Необхідно знати! Ініціатором співробітництва може бути лише визначене Законом №1508-VII коло осіб: сільський, селищний, міський голова, депутати сільської, селищної, міської ради, члени територіальної громади у порядку місцевої ініціативи.

Голова громади як ініціатор співробітництва забезпечує підготовку пропозиції щодо ініціювання співробітництва для подальшого подання на розгляд сільської, селищної, міської ради.

Пропозиція про ініціювання співробітництва як письмовий документ, окрім таких звичних реквізитів, як назва, дата подачі та підпис ініціатора, обов’язково повинен містити:

• мету;
• обґрунтування доцільності співробітництва;
• інформацію про сферу здійснення пропонованого співробітництва;
• форму співробітництва та очікувані фінансові результати;
• інші необхідні для організації співробітництва умови.

Інші необхідні для організації співробітництва умови зазвичай формулюються ініціатором співробітництва в контексті пропонованих форми та предмету співробітництва, обсягів фінансування, переліку та змісту передбачуваних спільних дій та/чи заходів, спрямованих на досягнення мети майбутнього співробітництва.

На цьому етапі організації співробітництва старости можуть залучатися до підготовки тексту пропозиції щодо ініціювання співробітництва з тими територіальними громадами, з якими на підготовчому етапі вже було досягнуто певних домовленостей.

Важливо! Незважаючи на наявність попередніх домовленостей між уповноваженими представниками територіальних громад чи їх керівництва, не варто ставитися до підготовки пропозиції як до формального документа. Потрібно розуміти, що з появою пропозиції про ініціювання співробітництва розпочинається офіційна процедура організації співробітництва, зміст вимог до якої цілком і повністю унормовується Законом №1508-VII.

Участь старост у цій частині організації співробітництва може полягати, приміром, у спільній підготовці з іншими посадовцями повного тексту пропозиції щодо ініціювання співробітництва, якоїсь її частини чи додатків до неї. Тут все залежатиме від профільної фаховості тих, кому доручено підготовку тексту такої пропозиції та розподілу між ними ролей.

2.2. Подання пропозиції щодо ініціювання співробітництва з іншими територіальними громадами на розгляд відповідної ради

Цей крок в організації співробітництва є суто технічним і полягає у тому, що голова громади як ініціатор співробітництва вносить у відповідну раду за правилами чинної інструкції з діловодства в раді та її виконавчих органах підготовлену і власно підписану пропозицію (за необхідності з додатками).

2.3. Надання виконавчим органам ради громади доручення з’ясувати доцільність поданої ініціатором співробітництва пропозиції щодо її відповідності інтересам та потребам територіальної громади

Чинна редакція статті 5 Закону №1508-VII не визначає того, хто має дати доручення виконавчим органам ради підготувати попередні висновки стосовно відповідності інтересам та потребам територіальної громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва. Практиці відомі щонайменше два варіанти виконання припису частини 3 статті 5 Закону №1508-VII. Зокрема, доручення виконавчим органам ради щодо підготовки попередніх висновків стосовно поданої в раду пропозиції щодо ініціювання співробітництва дає або голова громади, або рада на пленарному засіданні. Що стосується участі старост, то їм у цій «сцені» ролей не передбачено.

2.4. Підготовка виконавчими органами ради громади попередніх висновків стосовно поданої в раду пропозиції щодо ініціювання співробітництва

Зміст цього кроку в ініціюванні співробітництва полягає в наступному. Фінансовий орган (департамент, управління, відділ) та виконавчий комітет ради як виконавчий орган ради на підставі візи чи розпорядження голови громади або рішення ради громади в межах визначеного строку зобов’язаний вчинити наступні дії:

• провести фаховий аналіз отриманої пропозиції щодо ініціювання співробітництва
• підготувати попередній висновок стосовно відповідності інтересам та потребам територіальної громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва та надіслати його тому, хто дав відповідне доручення.

Враховуючи, що старости за рішенням ради громади можуть бути членами виконавчого комітету, то у разі, якщо попередній висновок стосовно відповідності інтересам та потребам територіальної громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва готуватиме виконавчий комітет, то не виключено, що якась частина змісту пропозиції може стати об’єктом дослідження збоку старост. Винятком може бути лише ситуація, коли старости вже залучалися до підготовки тексту цієї пропозиції, а тому через елементарний конфлікт інтересів таких старост, їх не варто залучати до вивчення та оцінки результатів своєї ж службової діяльності в рамках ініціювання відповідного співробітництва.

2.5. Надання чи ненадання радою громади згоди на організацію ініційованого співробітництва

Після подання в раду громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва з іншими територіальними громадами питання про розгляд радою такої пропозиції підлягало включенню до проекту порядку денного відповідної сесії з таким розрахунком, щоб виконавчі органи ради громади мали достатню кількість часу на підготовку відповідних попередніх висновків.

Необхідно пам’ятати! Проект порядку денного з включеним до нього питання щодо внесеної головою громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва затверджується радою громади на пленарному засіданні.

У разі затвердження радою на пленарному засіданні проекту порядку денного питання щодо внесеної головою громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва, воно підлягає розгляду за процедурою, визначеною регламентом ради з урахуванням припису частини 3 статті 5 Закону №1508-VII. Розглянемо її більш детально, а також з’ясуємо роль старост, яку вони можуть відігравати у цій фазі організації співробітництва.

Сутність розглядуваного кроку в ініціюванні співробітництва полягає у наступному. Щоб офіційно запропонувати іншим громадам міжмуніципальне співробітництво, пропозиція щодо його ініціювання має спочатку пройти через раду тієї громади, яка виступила ініціатором пропонованого співробітництва. Це означає, що на пленарному засіданні депутати відповідної ради за результатами всебічного обговорення мають схвалити чи відхилити запропоновану головою громади ініціативу. Але, перш ніж це відбудеться, відповідні заінтересовані посадові особи як доповідачі чи співдоповідачі намагатимуться переконати депутатів у необхідності підтримати внесену в раду ініціативу щодо організації співробітництва. Не виключено, що деякі старости можуть бути й співдоповідачами, а за певних обставин навіть доповідачами. Сценарій участі старости у пленарному засіданні ради може визначатися ступенем важливості ролі, яку відіграватиме той чи інший старостинський округ у пропонованому співробітництві.

Зверніть увагу! Ораторське мистецтво старост та вміння публічно переконувати депутатів під час пленарного засідання ради може мати позитивний вплив на подальше просування ініційованого співробітництва.

За результатами розгляду пропозиції щодо ініціювання співробітництва з іншими територіальними громадами рада може ухвалити одне з двох рішень:

• надати згоду на організацію ініційованого співробітництва;
• відмовити в наданні згоду на організацію ініційованого співробітництва.

Прийняте в установленому порядку радою громади рішення про надання згоди на організацію співробітництва є підставою для сільського, селищного, міського голови для початку переговорів між потенційними суб’єктами співробітництва про його організацію та утворення комісії з підготовки проекту договору про співробітництво (абзац другий частини 3 статті 5 Закону №1508-VII).

Продовження - у наступній частині