Керівник Інституту вищих студій Міністерства внутрішніх справ Франції,  Віце-президент  Асоціації префектів Ерік Фреселінард в ексклюзивному інтерв’ю «Децентралізації» розповів, чому важливо мати «око держави» на місцях.

 

Автори: Надія Петруняк, Дмитро Синяк

---

Ерік Фреселінард – правнук відомого французького політика минулого, президента Франції у 1932-1940 роках Альбера Лебрена. Незважаючи на це, спочатку пан Ерік не збирався пов’язувати свою долю з державною службою. Він став успішним викладачем іспанської мови та навіть автором кількох підручників. Однак, прагнучи особистого розвитку, Ерік Фреселінард вступив до Вищої школи державного управління і згодом став префектом, тричі витримуючи процедуру перепризначення. Нині він очолює Інститут вищих студій Міністерства внутрішніх справ Франції і є Віце-президентом  Асоціації префектів, яка доносить проблеми префектів до уряду. 

Префект у Франції має набагато більші повноваження, ніж, до прикладу, голова обласної державної адміністрації в Україні. Адже йому підпорядковуються місцеві поліція та жандармерія, крім того, він контролює законність актів місцевого самоврядування й цілком може заблокувати рішення муніципалітету, якщо вони суперечить законодавству, несуть загрозу безпеці громадян. Проте так буває рідко. Роботу префекта також контролюють. Порушення закону з його боку карається звільненням. А щоб стати префектом, необхідно щонайменше 15 років пропрацювати супрефектом і мати досвід роботи в міністерствах. У столиці Франції працюють одразу два префекти з різними пакетами повноважень. Про це та про інше Ерік Фреселінард розповів «Децентралізації» в ексклюзивному інтерв’ю.

 

Франція поділяється на регіони, департаменти, округи, кантони і комуни (муніципалітети). Уряд у регіонах та департаментах представляють префекти, а в округах – супрефекти, які фактично виконують ту ж роботу. Кантони можна порівняти з виборчими округами в Україні, а комуни – з населеними пунктами, що мають власний орган місцевого самоврядування. Загалом Французька республіка, у якій мешкає 76 млн жителів, має 21 метропольний регіон, територіальну спільноту Корсика та 5 заморських регіонів; 96 метропольних та 5 заморських департаментів; 342 округи; 2054 кантони та 36 658 комун. При цьому комуни Парижа, Ліона, Марселя, департамент Парижа, а також Територіальна спільнота Корсики мають особливий статус. 

 

Регіональна особа №1

 

Україна саме збирається запровадити інститут префектів, вивчаючи досвід інших країн. Що являє собою цей інститут у Франції?

- Моя країна вже давно є децентралізованою, маючи кілька рівнів адміністративно-територіального поділу, насамперед це регіон, департамент та комуна. З початку XІХ століття у кожному регіоні та у кожному департаменті є свій префект – представник держави, який керує на місцевому рівні всіма державними службами. Це досить потужна фігура, насамперед через те, що саме їй підпорядковуються поліція та жандармерія. Важливою складовою роботи префекта є діалог з місцевим самоврядуванням. Префект постійно ініціює консультації з різними представниками місцевої влади, намагаючись в усіх проблемних питаннях знаходити консенсус. Крім цього, префект здійснює нагляд за рішеннями місцевих органів влади, маючи право оскаржити будь-яке з них через суд. Також префект відповідає за безпеку громадян та збереження навколишнього середовища, і у цьому напрямку контролює діяльність промислових підприємств.

В Україні зараз активно обговорюють майбутні повноваження префектів. Французька преса писала про те, як  у 2011 році ви владнали ситуацію у селищі Бюгараш, пов’язану із так званим «кінцем світу» та присутністю, з цієї нагоди, близько 300 журналістів із 21 країни; у 1990-х роках вам також довелось долати наслідки потужних повеней. Отже, у Франції префект займається й такими справами?

- Розподіл повноважень між місцевою владою і префектом залежить від тої  чи іншої сфери діяльності. Наприклад, у сфері освіти держава готує, призначає і згодом фінансує вчителів та викладачів, у той час як місцеві органи влади забезпечують утримання будівель закладів освіти, винаймаючи для них адміністративний персонал тощо. У сфері соціального захисту матеріальна допомога малозабезпеченим верствам населення надається державою, натомість місцеві органи влади опікуються питаннями інклюзії, тобто залучення таких людей у життя громади. Отже, ці два рівні є взаємопов’язаними та взаємодоповнюючими. Втім, у випадку кризової ситуації, що виходить за межі комуни, як наприклад повені чи масштабні пожежі, саме префект керує сукупністю рятувальних служб.

Чи може префект втручатися у реалізацію будівельних проєктів, що здійснюються на території громади?

- Так. Адже префект слідкує за безпекою для громадян та навколишнього середовища. У сфері будівництва роль префекта є дуже важливою, бо місцева влада може перебувати під впливом різних осіб чи структур, котрі захищають виключно власні інтереси. У результаті можуть реалізовуватися будівельні проєкти, які становлять потенційну загрозу для життя та здоров’я мешканців регіону. Префект, маючи у підпорядкуванні спеціалізовані інженерні служби, має можливість визначити ступінь такої загрози, а згодом, використавши свої повноваження, заблокувати реалізацію небезпечного проєкту.

Чи повноваження префекта і місцевого самоврядування чітко розмежовуються у французькому законодавстві?  

- Звісно. Законодавець все детально прописав. Відповідаючи на попереднє запитання, я спробував описати вам основні принципи, притаманні французькій моделі. У ній державна влада гармонійно доповнює місцеву і навпаки у різних сферах життя громад.

У Франції багато територій з особливим статусом. Як там працюють префекти?

- Наприклад, Париж є адміністративно-територіальною одиницею з особливим статусом. Одна з рис цього статусу – два префекти, які працюють у місті. Один з них очолює поліцію, а інший займається розвитком громади та адміністративними питаннями. Порядок призначення таких префектів нічим не відрізняється від того, як призначають префектів інших регіонів. Паризькі префекти тісно співпрацюють між собою. Наприклад, коли йдеться про мігрантів, префект поліції стежить за безпекою, а префект Парижа опікується соціальною складовою. Особливий статус мають і так звані заморські території Франції: Полінезія, Нова Каледонія та інші. Там місцевий уряд має ширший спектр повноважень, а роль префектів виконують верховні комісари.

 

 

Про незаконні проєкти рішень місцевого самоврядування префект може дізнатися з преси

 

Ви сказали, що префект контролює законність рішень місцевого самоврядування. Як це відбувається на практиці? Йому скеровують проєкт рішення перед його прийняттям?

- Ні, цей контроль відбувається постфактум. Тобто орган місцевого самоврядування надсилає вже прийняті рішення до префектури, а префект, якщо вбачає порушення закону у них чи потенційну небезпеку для життя і здоров’я громадян, може зупинити ці рішення через адміністративний суд. Щоправда, перш, ніж звернутися до суду, він надсилає органу місцевого самоврядування лист, у якому просить переглянути прийняті ухвали, що викликали його занепокоєння. Зазвичай місцева влада йде назустріч префекту, і до суду доходить вкрай рідко.

Префект контролює всі рішення місцевого самоврядування чи його діяльність стосується лише кількох сфер?

- На зорі запровадження цього інституту префекти контролювали всі без винятку рішення місцевої влади. Однак такі часи вже давно минули. Зараз префект перевіряє лише найважливіші рішення органів місцевої влади. У великих комунах ці рішення подаються на його розгляд в електронному вигляді, що спрощує процедуру їхнього розгляду. І навіть якщо відповідні документи не надійдуть до офісу префекта, про найбільш важливі ухвали місцевої влади він все одно дізнається з преси чи напряму від жителів. Префект дуже чутливий до таких сигналів.

Чи часто префект сідає за стіл переговорів з головою органу місцевого самоврядування?

- Дуже часто. У цьому, власне, й полягає робота префекта. Його мета – сприяти розвитку регіону, тому він є важливим помічником місцевої влади. Саме він підказує, як краще реалізувати ту чи іншу ідею, як зробити так, щоб все залишалося в рамках закону. Зустрічі з місцевими народними обранцями, мерами міст та іншими ключовими фігурами займають найбільше робочого часу префекта.

Чи не вважають працівники місцевого самоврядування підказки префекта втручанням у їхню роботу?

- Анітрохи. Зазвичай у префекта добрі стосунки з першими особами місцевого самоврядування. Причому ці стосунки потрібні не лише йому. Мер міста часто звертається до префекта з проханням надати йому сили поліції та жандармерії для проведення тих чи інших заходів або для вирішення проблеми злочинності на території громади. Адже ці сили підпорядковуються префекту. А префект просить взамін, наприклад, сприяння мера у реалізації соціальних проєктів. Таким чином кожен залишається у сфері своїх компетенцій й активно працює на благо громади. Спілкування між префектом та мером цілком може відбуватися неофіційно – у цьому немає нічого поганого. Добрі стосунки між першими дійовими особами регіону – це добре!

 

 

Префект як рятівник регіону

 

Розкажіть про свої найважливіші рішення на посаді префекта. Чи були серед них такі, від яких залежала доля громади?

- Так, були. Наприклад, в одній з комун планували реалізувати проєкт масштабної забудови території, під якою була непрацююча шахта. Це було надзвичайно небезпечно і, використовуючи свою владу та ґрунтуючись на висновках експертів, я заблокував цей проєкт, незважаючи на невдоволення місцевих депутатів. Наступний приклад стосувався комуни, що межувала з Бельгією, у якій тоді стався спалах свинячої африканської чуми. Разом з асоціацією мисливців ми дуже швидко розробили та реалізували проєкт встановлення загорож, якими відмежували потенційно небезпечну бельгійську територію від французької. Це запобігло міграції заражених тварин з Бельгії до Франції. У третьому випадку я зіграв роль посередника, медіатора між власником старовинного замку та міністерством, що відповідало за збереження історичної спадщини. У результаті цього, повноваження організації туристичних візитів було передано державі, що дозволило значно  збільшити їхню динаміку на користь всіх зацікавлених сторін.

Ви є Віце-президентом Асоціації префектів Франції. Чим займається ця організація?

- Згідно з нашим законодавством, префекти і супрефекти не мають права належати до жодних профспілок. Тож Асоціація префектів певною мірою виконує цю роль. Вона може доносити до уряду проблеми префектів. Ми регулярно зустрічаємося з різними міністрами, часом навіть з президентом, і вони дослухаються до нас.

 

Як стати префектом і… залишитися ним

 

Який порядок призначення префектів? Який рівень освіти і який досвід повинна мати особа, щоб стати префектом?

- На наказі про призначення префекта мають стояти три підписи: президента, голови уряду та міністра внутрішніх справ. Кандидат у префекти, як правило,  має закінчити Вищу школу державного управління (l’ENA), він повинен мати не менш, як п’ятнадцятирічний досвід роботи на посаді супрефекта, а також мати досвід роботи у тому чи іншому міністерстві. Хоча ці вимоги ніде не визначені, зазвичай усі претенденти на посади префектів відповідають їм. Префекта призначають пожиттєво, як суддів, однак кожні 2-3 роки переводять на інше місце. Якщо префекта звільняють, зокрема  з політичних мотивів, він все одно зберігає частину своєї зарплатні і може бути призначений на іншу посаду на державній службі. Власне, я зараз працюю не префектом, а директором Інституту вищих студій Міністерства внутрішніх справ, однак до мене все одно звертаються: «Пане префекте!». Розмірковуючи, я дійшов думки, що це найкраща посада у державній службі Франції, і тому у певний час поставив собі за мету стати префектом. Згодом я кілька разів обіймав посади супрефекта, був директором офісів кількох міністрів, зокрема, міністра з питань децентралізації, і нарешті досягнув своєї мети.

Префект дуже багато контролює у громаді. А хто контролює його?

- Префекта призначає і звільняє уряд, який робить все, щоб мати повну інформацію про діяльність префекта, а також про те, добре чи погано він виконує свої обов’язки. Кожні чотири-п’ять років відбуваються так звані оціночні місії, іншими словами, перевірки роботи префекта. До префектури навідується спеціальна інспекція, яка проводить співбесіди з кількома десятками представників місцевої влади, а також з місцевими політиками. За результатами цих розмов інспекція згодом складає оціночну доповідь для уряду.

Чи були у сучасній історії Франції випадки покарання перфектів за недолугі рішення?

- Так,  їх можуть покарати за неприйняття належних рішень. Один з таких випадків, наприклад, стосувався забудови морського узбережжя без дотримання необхідних вимог безпеки. У результаті сильний шторм призвів до людських жертв та руйнацій. Згодом суд дорікнув префекту за те, що він не заблокував будівництво. Однак я хочу наголосити, що префект не діє одноосібно, а працює у великій структурі – префектурі. Й усі рішення префектури готуються на  колегіальній основі.

Префект є політичною фігурою, представником уряду. Що відбувається з ним, коли уряд змінюється?

- Тоді префект цілком може втратити свою посаду, особливо якщо він є політично заангажованим. Новий уряд часто змінює частину префектів, однак ті, які добре зарекомендували себе і які не беруть участі у політичних іграх, залишаються на своїх місцях. Загалом префект має бути нейтральною фігурою.

Українські органи влади зобов’язані здавати багато звітів. Скільки звітів складає французький префект?

- Відносно недавно уряд зобов’язав префектів надавати йому звіти за кількома чітко визначними показниками, втім це не стосується всієї сукупності сфер діяльності, адже це було б неможливо. Крім цього, префект зобов’язаний раз на рік прозвітувати місцевій владі про свою діяльність. Зі свого боку служби, які входять до складу префектури, звітують  перед своїми профільними міністерствами.

Один з ваших колег, почесний французький префект, професор Інституту політичних досліджень Екс-ан-Прованс (Institut d’Etudes Politiques) Жан Фабр, виступаючи кілька років тому на форумі з децентралізації в Україні, сказав: «якби у нас не було префектів, Франції настав би кінець». Ви теж так вважаєте?

Можливо, у його словах є певне перебільшення, адже Франція існувала і до запровадження інституту префектів. Однак у ключовий момент нашої історії, під час Французької революції, ми вирішили перейти до режиму меритократії (принцип управління, згідно з яким керівні пости повинні займати найздібніші люди, незалежно від їхнього соціального чи економічного походження - Ред.). Саме тоді і з’явилися префекти. Згодом Франція пройшла через дві імперії, п’ять республік і три війни. Інститут префектів еволюціонував весь цей час, відіграючи дуже важливу роль в історії нашої держави та сприяючи її розвитку. Важливим є компроміс, який нам вдалось вибудувати між повноваженнями щодо ініціатив та інновацій з боку місцевих обранців та функцією нагляду з боку префекта, який  до того ж привносить свій власний досвід.