Олексій Колесников, голова ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»

Політика децентралізації формує сприятливий контекст для реалізації давно назрілої реформи похоронної справи та ритуальних послуг в Україні. Попри це, жодні перетворення у цій сфері не відбуваються і поки що навіть не стоять на порядку денному.

Водночас одна з ключових проблем вітчизняної поховальної сфери полягає в надмірно великій ролі комунальних служб на місцевих ринках ритуальних послуг та в їх повній монополії на утримання місць поховання. А звідси і чисельні зловживання, і корупція, і чимало інших викликів, з якими неодмінно стикається кожна людина, якій доводиться ховати померлих. Подолання цього монополізму має бути одним із пріоритетів реформування похоронної справи та ритуальних послуг в Україні. Однак питання в тому, якою мірою і в який спосіб це можна зробити.

За що сьогодні відповідають різні органи влади?

В Україні за організацію діяльності у сфері поховань відповідає Міністерство розвитку громад та територій (Мінрегіон), інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), районні державні адміністрації (РДА) та органи місцевого самоврядування (ОМС).

Мінрегіон забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері поховання. Зокрема, крім розроблення відповідного законодавства, міністерство затверджує порядки, стандарти, норми і правила щодо поховання померлих і ритуального обслуговування населення; типове положення про ритуальну службу, встановлює вимоги щодо утримання й охорони місць поховань, затверджує методику визначення вартості надання ритуальних послуг та реалізації предметів ритуальної належності.

Організація надання поховальних послуг покладається на органи місцевого самоврядування. Саме ОМС відповідають за землевідведення для організації місць поховань, їх будівництво, належне утримання та охорону; утворюють ритуальні служби, що надають ритуальні послуги; здійснюють контроль за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів ритуальних послуг та реалізацією предметів ритуальної належності.

РДА здійснюють на відповідних територіях державний контроль за дотриманням санітарних правил у галузі поховання, а також правил благоустрою, вирішують відповідно до закону питання про відведення земельних ділянок для організації місць поховання.

Таким чином, провідну роль в організації поховань в Україні відіграють органи місцевого самоврядування, що цілком відповідає децентралізованій моделі управління. Роль держави зводиться до встановлення «правил гри» та здійснення контролю, в той час як надання відповідних послуг є повністю в компетенції місцевої влади. Тобто, сфера поховання загалом є децентралізованою та в частині повноважень органів влади потребує хіба що їх більш чіткого виписування в законодавстві.

Як організована сфера ритуальних послуг в Україні?

За законом, ОМС здійснюють свої функції у сфері поховання насамперед через спеціалізовані комунальні підприємства – ритуальні служби. Ці служби займаються організацією, будівництвом та утриманням кладовищ і колумбаріїв, надають ритуальні послуги населенню, ведуть книги реєстрації померлих і надмогильних споруд. На практиці у громадах за організацію поховань, як правило, відповідає одне таке комунальне підприємство. Хоча бувають і винятки, наприклад Київ, де як окреме підприємство працює столичний крематорій.

Заразом надавати ритуальні послуги можуть і приватні оператори. Однак лише за умови, якщо укладуть договір із сільським головою або комунальною ритуальною службою, що прямо передбачено законодавством. Саме в цьому і полягає «корінь зла», з якого виростає чимало проблем у сфері поховання. Адже ритуальна служба в такому разі має подвійний статус: вона одночасно є оператором ринку і частково регулює його, приймаючи рішення про доступ на ринок для конкретних суб’єктів господарювання шляхом укладення (або неукладення) з ними договорів. Якщо ж ритуальної служби в громаді немає, тоді такі рішення приймає одноосібно сільський голова.

По суті, це конфлікт інтересів, закладений самим законодавством, і він створює чималі корупційні ризики. Адже з високою імовірністю ритуальна служба або не допустить приватні компанії до надання послуг узагалі, або допустить до тих послуг, з якими не може впоратися сама, або допустить лише тих операторів, з яких матиме який-небудь зиск. Судячи з багатьох даних із відкритих джерел, саме останній варіант зустрічається на практиці найчастіше.

На проблему подвійного статусу комунальних ритуальних служб неодноразово звертав увагу Антимонопольний комітет України. Як альтернатива пропонується перехід до декларативного принципу взаємодії приватних операторів із сільськими головами і комунальними ритуальними службами. Аби підприємства не залежали від готовності укладати із ними угоди, а лише повідомляли органи місцевого самоврядування про свої наміри працювати на ринку.

У частині утримання місць поховання комунальні служби взагалі мають повну монополію. Адже землі, на яких розташовані ці місця, за законом є об’єктами права комунальної власності та не підлягають приватизації або передачі в оренду. Так само, на території місця поховання не можуть бути розташовані об’єкти іншої, крім комунальної форми власності, за винятком придбаних особами колумбарних ніш та встановлених ними намогильних споруд і склепів.

Таким чином, існування приватних кладовищ, а також приватних крематоріїв і колумбаріїв на території комунальних кладовищ в Україні неможливе в принципі. Відтак і ринок власне поховальних послуг повністю монополізований комунальними підприємствами.

Зарубіжний досвід та вітчизняні «страшилки»

В ідеї створення приватних кладовищ чимало опонентів. Мовляв, там безслідно ховатимуть убитих людей або ж вартість поховання буде захмарною. Саме такі «страшилки» активно поширюють противники реформування поховальної справи та самі комунальні ритуальні служби, аби й надалі зберігати status quo.

У відповідь напрошуються лише зворотні питання. А що заважає нишком поховати вбиту людину на комунальному кладовищі, і як імовірність такого зловживання залежить від форми власності? Або ж чому на деяких муніципальних кладовищах України місця для поховання неофіційно продаються за тисячі а то й десятки тисяч євро при тому, що за законом вони мають надаватися безкоштовно?

Насправді, як і в будь-якій іншій галузі, можливість зловживань у сфері поховань напряму залежить від ступеня її закритості та ефективності контролю. Чим прозоріша система і більш дієвий контроль, тим імовірність менша. Якщо ж цих складових бракує, то шанси на зловживання й порушення одразу зростають. І форма власності тут зовсім ні до чого.

Світовий досвід, натомість, містить чимало прикладів успішного функціонування приватних кладовищ. Причому йдеться не лише про високорозвинені капіталістичні країни, на кшталт США, Великої Британії чи Франції, але й держави посткомуністичного табору – Болгарію, Румунію, Грузію, Вірменію. Для деяких із цих країн уможливлення існування приватних кладовищ стало однією з відповідей на брак місць для поховання на комунальних цвинтарях, з чим нині серйозно стикнулася й Україна.

Щодо крематоріїв, то їх існування у приватній формі власності є ще більш виправданим. Адже будівництво одного такого об’єкта вимагає чималих інвестицій – близько 1 млн євро, яких у місцевих бюджетах часто просто немає. Натомість, потенційно вони є в приватному секторі, однак бізнес, очевидно, не буде вкладати ці кошти в комунальну власність.

Будь-які «страшилки» про те, що в приватних крематоріях «непомітно» спалюватимуть трупи вбитих людей, теж безпідставні. Звичайно, за умови що буде організований контроль за їх діяльністю. Адже жоден притомний власник такого бізнесу не ризикуватиме величезними інвестиціями заради сумнівних короткострокових вигід.

«Амбарні книги» та нюанси ціноутворення

Відповідно до українського законодавства, місця для поховання померлих мають надаватися безоплатно. Натомість, оплачуються ритуальні послуги, наприклад копання могили, кремація тіла, замощення урни з прахом у колумбарну нішу тощо. Проте через брак місць на кладовищах вони повсюдно «продаються» неофіційно, причому подекуди їх вартість є ледь не ключовою статтею витрат при похованні. І осідають ці платежі зовсім не в бюджетах громад, а в кишенях керівників і працівників комунальних ритуальних служб. 

На загал, існуюча донині в Україні модель розподілу місць для поховання є дуже дискусійною. З одного боку, надання безкоштовного місця є важливою гарантією реалізації права громадян на поховання тіла після смерті; з іншого боку, ця гарантія на практиці не працює.

Звичайно, це питання потребує додаткового вивчення та більш ретельного опрацювання, але як імовірні альтернативи можна запропонувати декілька варіантів. Наприклад, можна було б узагалі відмовитися від принципу безоплатності надання місця для поховання за умови компенсацій чи пільг для соціально вразливих категорій населення. Або ж надавати місця для поховання безкоштовно лише на певний строк (наприклад, необхідний для повного розкладання тіла), по завершенню якого –на умовах платної оренди з правом здійснювати на відповідних місцях повторні поховання в разі відсутності  оплати. Або ще один варіант – наділити  органи місцевого самоврядування повноваженнями самостійно визначати умови надання місць для поховання та їх вартість з урахуванням особливостей кожної конкретної громади.

У будь-якому разі стає все більш очевидно, що модель із формально безкоштовними місцями поховання, що виділяються на необмежений строк, себе повністю вичерпала. Більш того, вона явно шкідлива для побудови повноцінного ринку поховальних послуг, адже не може поширюватися на приватні кладовища й колумбарії в разі, якщо їх буде дозволено створювати.  

Слід також відзначити, що одним із чинників зловживань і корупції при виділенні місць для поховання в Україні є те, що їх облік до сих пір здійснюється непрозоро, застарілим способом, а інформація про наявність місць закрита для громадськості. Передбачені законом книги реєстрації поховань донині ведуться ритуальними службами на паперових носіях, і якщо частина з них все-таки вже переведені в електронний формат, відповідні дані все одно не оприлюднюються.

Врешті, ще один важливий момент: вартість базових ритуальних послуг, передбачених мінімальним переліком, обчислюється  за єдиною методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів. Такий підхід цілком виправданий як запобіжник від зловживання комунальними ритуальними службами своїм монопольним становищем. Однак він точно не сприяє ефективній діяльності приватних операторів, тож у разі взяття курсу на лібералізацію ринків ритуальних послуг підхід має бути змінений.

Нечисленні спроби реформування

Одна з небагатьох спроб запустити бодай якусь реформу поховальної справи в Україні була здійснена в 2018 році. Тоді до Верховної Ради був внесений розроблений Мінрегіоном законопроєкт № 8248 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення сфери поховання». Однак у підсумку він так і не просунувся далі профільного комітету та згодом був відкликаний. Наразі на його ж основі міністерством ніби напрацьовується ще одна редакція, яку планується вносити до парламенту.

Крім того, є ініціатива щодо створення робочої групи з напрацювання законопроєкту при Комітеті Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Однак поки що невідомо, чим ця вся історія може закінчитися, тож поки що концептуально можна відштовхуватися лише від законопроєкту № 8248.

Варто відзначити, що з метою зменшення впливу комунальних ритуальних служб на доступ до ринку ритуальних послуг, цей законопроєкт передбачав, що суб’єкт господарювання, який має намір надавати такі послуги, раз на три роки має подавати виконавчому органу місцевої ради письмове повідомлення про початок або продовження діяльності. Тобто, із законодавства пропонувалося прибрати необхідність обов’язкового укладання договору, натомість запровадити декларативний принцип.

Водночас жодних механізмів захисту приватних операторів від цілком імовірного перешкоджання з боку комунальних ритуальних служб законопроєкт не містить. У той час як монополія останніх на утримання місць поховання зберігається, а існування кладовищ приватної форми власності й далі залишається неможливим. 

Законопроєкт також передбачав можливість залучення приватних інвестицій у будівництво крематоріїв. У ньому викладена така норма: виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, центральні органи виконавчої влади з метою розвитку інвестиційної діяльності сприяють залученню інвестицій для будівництва крематоріїв з наданням інвесторам права їх подальшої експлуатації та утримання згідно з генеральними планами відповідних населених пунктів та іншої містобудівної документації з дотриманням містобудівних, екологічних та санітарно-гігієнічних вимог.

Чи достатньо цього для приваблення інвестицій в сектор – питання риторичне. Адже створений приватним коштом крематорій і далі перебуватиме в комунальній власності, а будуватися буде, швидше за все, на комунальній землі. Навряд чи бізнес буде вкладати кошти на таких умовах, тож наведена норма є радше декларативною і жодних стимулів та механізмів захисту для інвестицій насправді не створює.

Замість висновків

Запровадження декларативного механізму входу приватних операторів на ринки ритуальних послуг замість нинішнього укладання договорів все-таки може стати важливим кроком на шляху послаблення комунальної монополії. Хоча тут варто ще подумати над певними гарантіями, які б мінімізували можливості для комунальних служб чинити їм перешкоди в майбутньому. Адже ритуальні служби і далі залишатимуться надавачами послуг і цілком можуть вдаватися до методів недобросовісної конкуренції. Тим більш, що саме вони продовжуватимуть утримувати місця поховання, а тому матимуть привілеї.

Як варіант, доцільним може бути розділення муніципальних суб’єктів, що утримують місця поховання і надають ритуальні послуги; або ж позбавлення комунальних підприємств права надавати ритуальні послуги взагалі та їх зосередження лише на утриманні місць поховання. В той час як надання послуг має стати прерогативою приватного сектору.

У стратегічній перспективі Україні варто вже сьогодні почати працювати над пошуком моделі повноцінного ринку у сфері поховальних послуг, яка передбачатиме приватні кладовища, крематорії та широкий вибір альтернативних способів поховання померлих. Адже тільки такий повноцінний ринок здатен справді забити «останній цвях» в труну комунальної монополії.