Міністр розвитку громад та територій Олексій Чернишов в інтерв'ю ZN.UA розповів про виклики, успіхи і проблеми децентралізації.

---

Бліц

— Скільки вам потрібно часу, щоб прийняти важливе рішення?

— Секунда. Після цього людина зазвичай шукає підтвердження вже зробленому вибору.

— Ви підете головою КМДА, якщо надійде така пропозиція?

— Зарано говорити про це. Я працюю міністром громад та територій, показую досить непогані результати. І маю намір робити це найближчим часом.

— А прем'єром?

— Я в команді чинного прем'єр-міністра і вважаю, що це запитання недоречне.

— Це правда, що потрапити в команду вам допомагав Тимур Міндіч — партнер Ігоря Коломойського — і він же лобіює вас у головне виконавче крісло?

— Ми знайомі, але про жодні взаємодії подібного роду розмови не було і бути не може.

— У чому полягає ваша особиста місія на посаді міністра?

— Завершити децентралізацію, зшити країну, забезпечити її рівномірний економічний розвиток, збільшити ВВП, модернізувати інфраструктуру. На кожен із зазначених пунктів мені є що відповісти й показати.

— Назвіть основний успіх команди, представником якої ви є.

— Успіх — у слові «команда». Всі гілки влади нині об'єднані як ніколи.

— А прокол?

— Очевидні прорахунки в організації роботи системи охорони здоров'я в період пандемії, а також масової вакцинації.

— Чи буде восени 300 голосів для внесення змін до Конституції в частині децентралізації?

— Після остаточного узгодження позицій і реєстрації проєкту — буде. Але, в кожному разі, йдеться про 2022 рік.

— В Україні можлива президентська республіка?

— Нерідко це єдиний шлях для швидких реформ і структурних змін. Але, гадаю, для України це трохи передчасне питання.

 

Про корисну експансію Банкової, профільного віцепрем'єра та проблеми на рівні районів

 

— Олексію Михайловичу, а чому не ви і не прем'єр-міністр Шмигаль скорочуєте мерам шлях вирішення їхніх питань? Чому не ви кличете їх на каву, а Кирило Тимошенко і Андрій Єрмак? Вам не здається, що таким чином одна гілка влади, підмінюючи іншу, штучно створює майданчик, який, згідно із законом, має бути у вас?

— Ролі державних інституцій у питаннях регіональної політики та управління справді варто чітко розмежувати. При Кабміні працює Міжвідомча комісія, яку ми нинішнього року реанімували відповідно до Закону «Про засади державної регіональної політики». Як і велить стаття 18, цей орган очолює прем'єр, а я є його першим заступником. І в цьому випадку діє принцип: «Роботу виконувати треба тихо, але ефективно». Ба більше, весь сенс існування й діяльності нашого міністерства полягає в перманентній взаємодії з головами громад, районними та обласними радами і їхніми депутатами. Ми щоденно й постійно підтримуємо зв'язок із районними та обласними державними адміністраціями, а також із парламентським комітетом і профільними асоціаціями. Йдеться про нашу пряму функцію.

Навіщо Конгрес? При президенті України завжди був дорадчий орган як канал прямого зв'язку президента і його вертикалі з регіонами. Він міг змінювати назви... Зараз, при президентові Володимирові Зеленському, трансформувався в Конгрес місцевих і регіональних влад. Це пов'язано ще й із тим, що регіони в результаті децентралізації та нового адміністративно-територіального поділу потребують додаткової комунікації. Але, запевняю вас, у тому, що відбувається, немає ані найменшої суперечності. Ба більше, порядок денний Конгресу на сто відсотків синхронізований із роботою уряду, і насамперед нашого міністерства. Думаю, якщо ви уважно стежили, то помітили, яку роль у його роботі відігравали і міністерство, і міністр.

— Не головну. Регіональну політику нині формує президент, тоді як це прямий конституційний обов'язок Кабміну. І коли у 2019–2020 роках центральна влада  воювала з мерами на тлі розгортання пандемії, це теж була не ваша ініціатива, а загальний настрій оточення президента. Боротьбу з ковідом ви самі зарахували до проколів влади. Але ми пам'ятаємо, як на ще одному піар-форумі — «Україна 30» — той-таки Кирило Тимошенко на всю країну заявляв, що «процес повністю контролює Банкова». Але хіба патронатна служба може інтелектуально й організаційно замінити цілу інституцію чи міністерство? Голову, зрештою, очікувано відтяли Степанову. Чи не боїтеся ви потрапити у схожу ситуацію?

— Війни з мерами не було. Інше питання, що окремі мери свідомо ігнорували рішення уряду в контексті пандемії. Це історія про їхню відповідальність — перед людьми насамперед.

Далі. Повертаючись до теми — ми реанімували Міжвідомчу комісію, і сьогодні всю роботу, пов'язану з регіональним розвитком, від імені уряду виконує Мінрегіон. Ба більше, ми виходимо на рівень цієї групи саме тоді, коли нам бракує повноважень для вирішення питань із іншими міністерствами — соцполітики, охорони здоров'я або освіти. І я дуже активно користуюся цим інструментом, коли виникає потреба. І якщо ви не бачите гучних публічних заяв на цьому майданчику, це не означає, що він не працює.

Повертаючись до Конгресу як дорадчо-рекомендаційного органу. Він потрібен. Президент виступив як об'єднавчий суб'єкт, що структурував ролі учасників, причетних до формування державної регіональної політики та ухвалення законодавства, і це уряду тільки в поміч. І мені як міністрові вистачає повноважень, аби координувати реформу. І ніякої конкуренції тут немає.

— Але повноважень бракувало навіть вашому попередникові Геннадію Зубку, який був у статусі віцепрем'єра. Таке враження, наче міністерства, по суті, лише після місцевих виборів дізналися, що в країні п'ятий рік іде децентралізація. Відтак, під час трансформації старих районів у нові критично знизився рівень послуг у громадах. Реформа на цьому етапі дала зворотний ефект. Тим часом, крім децентралізації, на вас висять будівельна сфера та ЖКГ. Ваші амбіції можуть допустити появу профільного віцепрем'єра?

— Уточнення: всі рішення з питань тих або інших реформ ухвалює уряд — тобто міністри. Тому теза, що міністерства дізналися про децентралізацію через п'ять років, — некоректна. Стосовно рівня послуг — теж не погоджуся. Навпаки, основні повноваження віддаються громадам, і з передачею повноважень та ресурсів ці послуги стають для жителів доступнішими.

Про зворотний ефект. Якщо йдеться про окремих чиновників (особливо районного рівня), котрі гальмували реформу і щосили трималися за повноваження, то так, для них реформа дала зворотний ефект.

Що стосується останньої частини вашого запитання. Зазвичай функцію профільного віце- виконує профільний міністр. Але я, взагалі, не бачу в цьому проблем. У мене вдосталь повноважень для реалізації тих реформ, про які ми з вами говоримо. Що підтверджується реальними діями й результатами, а також положенням у рамках Кабміну. Я не відчуваю нестачі можливостей у взаємодії з іншими міністерствами. Мабуть, якби були якісь проблеми й нерозуміння з колегами, я б почав наполягати на іншому підході. Тим більше що у ваших словах, безперечно, є логіка. І такі заклики час від часу лунають. Але ж вам відома давня думка про те, що не назва посади визначає керівника.

Стосовно ж ситуації під час передачі повноважень від старих районів новим... Цілком резонне зауваження. Проте зараз є повне розуміння з боку міністрів, і ми діємо досить скоординовано в рамках Міжвідомчої комісії, дій особисто прем'єр-міністра та необхідних рішень уряду. Тому в нас — жодних проблем із просуванням реформи.

— У вас, може, й жодних. Але ж ми говоримо про людей, які сьогодні отримують неякісні послуги на місцях. У їх числі — тисячі загублених важких сімей і літніх людей, до яких просто перестали ходити соцпрацівники. І це лише один пласт проблем. До речі, Мінсоц, згідно з моєю інформацією, не підготував вчасно ні фінансових, ні кадрових викладок процесу передачі служб новим районам. То чого вам тут для координації забракнуло?

— Децентралізація саме й покликана поліпшити якість і доступність послуг для людей на місцях. Я не скажу, що ми всім задоволені й на всіх напрямах триває робота. Але можу запевнити, що жодного соцпрацівника з тих, котрі працювали в райадміністраціях, не скорочено. За районними держадміністраціями функція соцзахисту залишилася, — її координує Мінсоц. Так само друга частина соцдопомоги належить до сфери компетенції територіальних громад. У структурі райадміністрацій напрям передбачено, у функціях громад — також.

Я щиро не вважаю, що на місцях сьогодні все так погано, як ви це хочете подати. Будь-яка реформа, тим більше така, що торкається всіх пластів життя держави, наражатиметься на певний опір. Це в природі людини, й це нормально. Децентралізація триває шостий рік поспіль. Масштаб змін важко описати. Ви лишень вдумайтеся: адміністративно-територіальний устрій на переважній частині України не змінювався більше сотні (!) років. Фундаментально торік було узгоджено й затверджено нову конфігурацію ОТГ, після цього було ліквідовано старі й створено нові укрупнені райони, а також успішно проведено місцеві вибори. У нових громадах і районах уже працюють обрані голови та депутати. Це дуже масштабні процеси, які апріорі неможливі без нестиковок та прогалин. Але їх потрібно оперативно й точково виправляти.

Ба більше, ми пройшли досить складну стадію політизації процесу децентралізації, коли 2020 року Мінрегіон згорнув добровільну фазу об'єднання громад і ухвалював перспективні плани, затверджені обласними адміністраціями. Застосовувалися різні методи. Зокрема використовували людей, які штучно перекривали дороги, обстоюючи чиїсь інтереси. Але ми довели розпочате до кінця і замість 12 тисяч отримали півтори тисячі укрупнених громад. Хтось зараз може кинути справедливу репліку щодо спроможності створених ОТГ. Так, проблеми є. Проте не забуваймо, що ми й укрупнювали громади для того, аби вони змогли наростити свою спроможність. Ми дали їм більше ресурсу і перейшли на прямі міжбюджетні відносини. І сьогодні децентралізацію варто розглядати як заклик до внутрішніх змін у постпатерналістському суспільстві. Бо разом із повноваженнями та фінансами громади отримують відповідальність.

— Олексію Михайловичу, я все-таки хочу закрити гештальт із хаосом передачі повноважень від старих районів новим. Чому закон про процедуру передачі було ухвалено після місцевих виборів, а не до? Це ж нонсенс. У чому тут прихований смисл ваших повноважень і координації дій із парламентом?

— Та будь-яка, а тим більше така масштабна реформа передбачає збалансовані дії всіх гілок влади. Проте, щоб отримувати результат, потрібно рухатися з певною швидкістю. При цьому окремі частини реформованої конструкції об'єктивно не встигатимуть за локомотивом. Ми ж пам'ятаємо, що децентралізацію взагалі розпочато з хвоста? Ми весь цей час законодавчо рухалися на межі фолу й лише зараз говоримо про необхідність внесення змін до Конституції, яка все це реально узаконить. І все тому, що питання внесення змін до Конституції занадто заполітизоване. Ми могли ще п'ять років запрягати, як це робили наші попередники, котрі, по суті, забалакали процес об'єднання громад.

— Ваші попередники створили концепт і дали старт реформі.

— Я не применшую їхніх заслуг. Та якби ми не рвонули з вольовим рішенням про об'єднання громад, нам із вами не було б чого зараз обговорювати.

— То хто мозок реформи? В чиїй голові мають розписуватися ролі всіх гілок влади і уточнюватися тайм-менеджмент прийняття законів? Щоб хвіст нарешті перестав крутити собакою.

— Така реформа як децентралізація реалізовується колективно, з участю всіх ключових стейкхолдерів, частина яких — у команді міністерства та профільного комітету Верховної Ради. Ці дві структури й настроюють клавіші реформи, розробляють її концепцію та логіку реалізації. Але не ми починали реформу, ми її підхопили. І, по суті, здійснили революцію.

 

Про спроможність громад, податки та соціальний запит на правосуддя

 

 — Після цієї «революції», за словами голови обласної ради Миколаївської області Ганни Замазєєвої, яка виступила на Конгресі, з 52 громад області лише вісім (!) здатні себе прогодувати. Було видно, що вас зачепила її репліка. Але ж ви розумієте, що відверто слабкі губернатори, формуючи перспективні плани, часто просто не могли пересилити вплив місцевих еліт. Як не пересилили того ж сокирянського феодала Василя Козака в Чернівецькій області. І ще багато кого. Ось у таких випадках Київ якраз і має брати удар на себе. Але не взяв.

— Визначмося з дефініціями: що таке «спроможність громади». У нас функціонує система міжбюджетного вирівнювання. І, насамперед, поняття спроможності ОТГ не базується тільки на фінансових показниках.

Не думаю, що депутатка Замазєєва була на сто відсотків коректною у своїх оцінках, — громади, які мають критерії неспроможності, безперечно, є, але їх не стільки. Конфігурацію громад і районів формували на подання обласних адміністрацій відповідно до затвердженої урядом методики. Враховували кількість населення, наявність ключових об'єктів соціальної інфраструктури, безпеки, медицини та освіти. Найчастіше методики все-таки дотримувалися. Хоча політичний чинник був, і я про це вже сказав.

Насправді репліка депутатки трохи передчасна. Ключове питання не в тому, хто кого пересилив і як тепер Україна виглядає на адміністративній мапі, а в тому, як забезпечити економічне зростання об'єднаних громад. І ось тут саме йдеться про глобальну регіональну політику, коли завдяки економічному зростанню та збільшенню ВВП можливості і блага в громадах будуть збалансовані. Ми зараз перебуваємо в полі створених передумов і ще не використаних резервів. Бюджет же не змінився, чарівної палички ні в кого немає. Працюйте! У вас є ресурси та повноваження, залучайте бізнес, створюйте власні підприємства тощо. І ми тут допомагатимемо вже робочими інструментами. Наповнюється Державний фонд регіонального розвитку, розширюється кейс індустріальних парків, триває діалог із асоціаціями з приводу адміністрування податків.

Безперечно, є громади у складніших умовах. Є проблеми на аграрних територіях, прикордонні — теж мають свої нюанси. На ці точки в держави фокус особливий, закладений у Стратегію регіонального розвитку до 2027 року. Де ми виділили й описали десять типів територій, що потребують індивідуального підходу.

— Так, пам'ятаю, як ви налякали цими типами всю країну.

— Завжди потрібно розбиратися в суті питання. Так, згоден, можливо, нам потрібно чіткіше артикулювати свої меседжі. Однак продовжу: вся політика держави сьогодні має бути спрямована на приплив інвестицій, створення робочих місць і економічне зростання. Наприклад, ми довго міркували про критерії ефективності голів ОДА. Зрештою зі списку з 50 критеріїв мене цікавлять лише два: по-перше, обсяг капіталу (зовнішнього і внутрішнього), залучений за конкретний період в область. По-друге, кількість створених робочих місць. Решта — податкові відрахування, соціальна сфера та інше — наслідок.

— Проте податкові відрахування та адміністрування податків — один із рифів, яких не обійти, налагоджуючи реальний, а не піарний діалог із місцевим самоврядуванням.

— Є представники місцевого самоврядування, котрі не перебудувалися й вимагають залишати на місцях велику частку податків. Але, дорогенький, спробуй-но спочатку розвивати економіку у себе в громаді. Бо, змінюючи пропорцію того ж таки ПДФО (зараз у місцевого самоврядування залишається 60% податку), ми ставимо під загрозу виконання державних функцій. Є армія, безпека, суд, соціальна сфера... яким коштом усе це утримувати? Тобто питання не в тому, як його поділити, а в тому, як його збільшити. І я радий, що більшість керівників громад починають мислити інакше.

— Тобто 80% ПДФО, за які бореться Асоціація міст, — це мінус?

— Знаєте, інколи мені здається, що ідеальна пропорція для цієї організації — сто на нуль.

— Але це найглобальніша асоціація, що об'єднує близько тисячі міських голів. Мери, Олексію Михайловичу, завжди собі на умі. Особливо коли на камеру тиснуть руку президентові.

— Ми відкриті до діалогу і обговорюємо різні варіанти. Але в усьому має бути логіка. Щоб змінювати пропорції, потрібно отримати бодай якісь результати первинного економічного зростання. Мають бути підстави.

— Віддати громадам частину податку на прибуток задля того, щоб громади були реально зацікавлені в інвестиціях, — хіба це не підстава? Інакше інвестор із 600 мільйонами євро валандатиметься на рівні області й може зайти в громаду лише з грубим соціальним пакетом. До речі, кейс із тієї ж таки Миколаївської області.

— Та в нас сьогодні прямо-таки product placement депутатки Замазєєвої.

— Це депутатка від правлячої партії, тож не страшно. Тим більше що громади стали не просто вимагати збільшення частки податків, вони стали рахувати гроші й оцінювати якість їх вкладення. У певний момент після чергової репліки високопосадовця про поліцію, суди та армію, які потрібно утримувати, саме громади запитають про якість того, за що вони платять державі. Дати реальний поштовх розвиткові території може лише вільний і захищений державою громадянин, який із умовного "найманця Лозінського"  перейде в більш цивілізований статус.

— Я вам дуже вдячний за цю тезу. Тут ідеться вже про філософію реформи. І я буду дуже радий, якщо її результатом стане, зокрема, й жорстка вимога громад до центральної влади забезпечити реальні реформи правоохоронної та судової систем. Ідеться про формування потужного соціального запиту на захист і справедливе правосуддя. І коли запрацює такий фідбек, ми з вами житимемо в іншій країні. Верховенство права створить незаперечні передумови й для інших украй необхідних Україні реформ. Думаю, цей момент узагалі можна назвати квінтесенцією і реформи, і нашої розмови.

 

Про проблеми сільських громад, майбутнього «хазяїна» префектів та фактор опального Києва

 

 — Ми зараз не будемо сперечатися про майбутнє відкриття ринку землі. Проте хоч би якої моделі — південноамериканської ставки на агрохолдинги чи розвитку фермерської європейської моделі — дотримувалися особисто ви, 1 липня держава завдасть нищівного удару по сільських громадах. А їх в Україні — більшість.

— Чому ви так вважаєте? Держава, навпаки, передала землі між населеними пунктами громадам.

— Із цими землями вони якось із часом розберуться — якщо Кабмін, звісно, поквапиться включити механізми прозорої процедури передачі. Але я зараз виключно про сільські громади. Село тридцять років помирає, люди виїжджають або спиваються, а влада, впроваджуючи ринок, не забезпечила жодної програми підтримки та кредитування фермерства. Ба більше — вбила ті, що працювали досі. А де позиція профільного міністра? Де лобізм інтересів громад? За рахунок чого вони будуть розвиватися й відкривати нові робочі місця, якщо на ринок зайдуть до зубів механізовані агрохолдинги?

— Безперечно, це є одним із важливих критеріїв, який допомагає громадам нарощувати свій економічний потенціал. І в рамках державної стратегії в нас передбачено програми, про які ви кажете. Особливо на територіях, котрі перебувають у несприятливих умовах. Мені відомо, що зараз готується пакет законів та інших нормативно-правових актів, які стосуються підтримки фермерства.

— Тобто спочатку попросимо стрибнути в басейн, а потім наповнимо його водою?

— Знову-таки, у швидких і глобальних реформах завжди буде відчуття, що хтось десь спізнюється.

— Ну агрохолдинги в цьому випадку якраз не спізняться.

— Так, це ринок і ринкові відносини.

— Ви серйозно? А як же робочі місця в селах, про які ви мені другу годину так переконливо розповідаєте?

— А що, хіба агрохолдинги не створюють робочих місць? І, взагалі, скільки, на вашу думку, нам потрібно інвестицій в агропромисловий сектор, щоб він реально запрацював? Щоб Україна перейшла з формату ресурсо-орієнтованого світового городу у формат високотехнологічної, орієнтованої на переробку та створення доданої вартості сільськогосподарської держави?

— Можна бути в топі на світовому ринку виробників, як Аргентина та Венесуела, й мати бідне сільське населення, що поповнює фавели мегаполісів. А можна бути на пристойному експортному рівні й мати розвинену фермерську мережу в країні, як у тій-таки Німеччині.

— Не порівнюймо яблука з грушами. Перше. Я точно за фермерство, бо мале фермерство є фундаментом розвитку сільського господарства. Жодних тут питань, і багато розвинених країн пройшли саме цей еволюційний шлях. Друге. Для еволюційного переходу сільського господарства в конкурентоспроможну нішу нам потрібні інвестиції масштабу — увага! — 45–50 мільярдів доларів. Це немала цифра, яка прив'язана до низки структурних, зокрема й до земельної, реформ. І до судової, бо приплив таких інвестицій, безперечно, пов'язаний із якістю її роботи.

Наше завдання — те, що виростять і швидко зберуть агрохолдинги, навчитися переробляти всередині країни. Так з'являться нові робочі місця. Але для відкриття таких підприємств потрібні капітал та інвестиції. Україна — країна з гострою нестачею капіталу.

— Він весь в офшорах.

— Необхідно, щоб капітал працював усередині країни. І нам потрібен міжнародний капітал, залучення якого є формулою успіху розвитку економіки країни. Немає іншого шляху для жодної з галузей економіки. Сільське господарство — дуже простий і зрозумілий приклад. Але міністерство включатиметься в процес земельної реформи й комплексно обстоюватиме як інтереси громад і фермерів, так і економіки загалом.

— Як швидко, на вашу думку, запрацюють два ключових закони — про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації, — а також буде внесено зміни до Конституції?

— Закони — дуже важливі. І Конституція важлива. Це питання життєдіяльності громад та запуску механізму їхньої відповідальності. Всі законопроєкти готові, і я не бачу тут проблем. Ви побачите, що реформа системи державного управління буде найкращою реформою, яку здійснила Україна за останній рік.

— Префект — чий? Президента чи прем'єра? Бо в підготовленому робочою групою фінальному проєкті, який зараз лежить на Банковій, — знову двоголовий дракон і розмита підзвітність. Що погано для системи державного управління.

— Ми обговорюємо це питання і цю частину можливих змін до Конституції. Хоча я, зі свого боку, впевнений, що це — абсолютна вертикаль президента України. Я готовий це пояснювати і не бачу в цьому жодних суперечностей, на які ви натякаєте. Ми не можемо ігнорувати нинішній стан держави. Передусім зовнішньополітичні, територіальні особливості, а також внутрішню нестабільність з огляду на незавершеність реформ. І тут має бути дуже чітка вертикаль управління з досить швидкою реакцією її глави. Тільки президент може дати необхідний заряд енергії цій конструкції і гарантувати безпеку держави.

— Ну ось, а ви казали, що президентська республіка не на часі... Громада — юридична особа?

— Згідно з Конституцією, територіальна громада — основний суб'єкт самоврядування. Ніхто не піддає це сумніву. Зараз працюємо над посиленням правосуб'єктності, додаткове регулювання передбачаємо шляхом внесення змін до Конституції та відповідного законодавства. Працюємо над цим спільно з Радою Європи.

— До питання опальної столиці: мера Києва й голову АМУ Віталія Кличка не запросили на Конгрес, а виконавчого директора Асоціації Олександра Слобожана записали в президію тільки з подачі мера Житомира. Дрібнувато як для загальнодержавного майданчика, що дбає про загальнодержавний інтерес.

— Ви здивуєтеся, але це питання для мене досить легке. Я як профільний міністр ані на день не переривав комунікації з керівниками Асоціації міст. Ось буквально зараз надійшло чергове запитання від Слобожана, на яке я дам оперативну відповідь. Це мої прямі обов'язки. Нічого не змінилося. Що стосується присутності Віталія Кличка, то він брав участь онлайн, наскільки мені відомо.

— Закон про столицю ви не назвали серед першочергових. Хоча тільки з його допомогою влада може законно і без репутаційних втрат вирішити питання призначення голови КМДА. Правда, не того, що прийнятий у другому читанні, де Київ знову отримав спеціальний статус.

— Київ має бути в загальній моделі місцевого самоврядування з додатковими функціями столиці. Для цього необхідні зміни до чинної редакції Закону «Про столицю». Як відомо, в парламенті зареєстровано відповідний законопроєкт, доля якого нині в руках профільного комітету і власне парламенту. У кожному разі, необхідно мінімізувати політизацію теми функціонування влади в Києві і з допомогою законодавця вибудувати її правильний баланс.

Фото: Василь Артюшенко, ZN.UA