Автор: Магнус Ліллестрьом, експерт SKL International

---

Цей матеріал має на меті окреслити деякі загальні характеристики асоціацій органів місцевого самоврядування та їх роль відносно до органів державної влади.

 

Вступ

З початку минулого століття міста, селища та муніципалітети Європи створили власні асоціації для отримання взаємної вигоди. Їх структура та завдання були досить подібні не залежно від часу та країни. Асоціація органів місцевого самоврядування (АОМС), як правило, має конгрес або генеральну асамблею як найвищий орган прийняття рішень і відносно потужну виконавчу структуру, в поєднанні з секретаріатом та експертами з тематичних питань.

Завдання, які, як правило, беруть на себе асоціації органів місцевого самоврядування, можна розділити на три групи:

1. Посилення потенціалу своїх членів шляхом розповсюдження інформації (включаючи роз’яснення відповідного законодавства), консультативні послуги, розробка методик та інструментів, діяльність з розбудови інституційного потенціалу тощо.

2. Представлення та захист інтересів своїх членів перед органами державної влади. Зазвичай це робиться як за допомогою структурованих, так і неформальних консультацій, петицій, участі в робочих групах, що розробляють відповідне законодавство тощо

3. Забезпечення платформи для своїх членів для обміну досвідом та передовими практиками та створення культури, яка дає змогу членам узгоджувати спільні позиції з питань, що стоять на порядку денному держави, тобто мати можливість говорити в один голос.

Право на об'єднання органів місцевого самоврядування закріплено в Європейській хартії місцевого самоврядування[1], яка була підписана державами - членами Ради Європи. Пункт 2 Статті 10 Хартії говорить:

Право органів місцевого самоврядування бути членом асоціації з метою захисту і заохочення їхніх спільних інтересів, а також бути членом міжнародної асоціації органів місцевого самоврядування визнається кожною державою.

 

Хартія також передбачає, що з ОМС слід проводити консультації «У процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації, у міру можливості своєчасно і належним чином»[2], а також щодо фінансових ресурсів, які їм будуть надані[3]. Оскільки державі було б неможливо проводити індивідуальні консультації з сотнями чи тисячами ОМС, природно проводити ці консультації через представницькі організації місцевого самоврядування. Там, де різниці між різними типами муніципалітетів великі, важливо мати можливість проводити консультації з кількома асоціаціями, щоб переконатися, що всі голоси представлені в консультаціях.

У багатьох країнах ОМС створюють асоціації за типологією, тобто міста належать до однієї асоціації, а сільські муніципалітети до іншої.[4] Те саме стосується субрегіональних та / або регіональних органів самоврядування. Причиною цього була необхідність мати представлення конкретних інтересів кожного типу місцевого самоврядування перед державними органами, що приймають рішення. Проте, як зазначено нижче, зрілі АОМС історично прагнуть або об'єднатися у більші асоціації, що представляють усі місцеві та регіональні ОМС, або використовувати інструменти координації між різними асоціаціями в країні, щоб мати можливість говорити одним голосом. Здається, умовою для існування цих структур є високий рівень взаємної довіри між різними типами ОМС.

Зазвичай, АОМС отримує найбільшу частку свого доходу від членських внесків та від плати за послуги. Деякі асоціації також керують компаніями, які надають конкретні послуги, такі як закупівлі, ІТ-спеціальне програмне забезпечення та його підтримка, навчальні заклади для фахівців з місцевого самоврядування, дослідницькі центри тощо. Крім того, держава може розглядати АОМС як найбільш вдалого партнера для розробки та управління проектами для посилення інституційного потенціалу ОМС і таким чином направити фінансування таких проектів через АОМС. У Європейському Союзі та його державах-членах також існує давня традиція підтримувати асоціації ОМС у країнах-кандидатах на вступ, оскільки ці суб'єкти вважаються важливими для налагодження демократичних процесів та впровадження реформ.

Демократичність структури та культура АОМС надзвичайно важливі для їх здатності бути корисними для своїх членів та партнерів в органах державної влади. Зазвичай конгрес або загальна асамблея є найвищим органом, що приймає рішення в межах АОМС. Члени, як правило, мають представництво відповідно до їх розміру, оскільки членські внески також, як правило, пропорційні кількості населення кожного члена. У країнах, де місцевих політиків обирають за партійними списками, конгрес АОТГ має тенденцію голосувати та обирати свою раду та комітети майже завжди з пропорційним партійним представництвом. Після обрання ці органи активно працюють над подоланням партійних розбіжностей та пошуком спільних позицій, щоб мати можливість говорити одним голосом місцевого самоврядування. Лише якщо вони можуть знайти компроміси, що задовольняють інтереси як малих, так і великих членів, і представників усіх політичних течій, вони можуть досягти успіху в переговорах з органами національного рівня (і сприяти державі у врахуванні багатьох різних інтересів).

Якщо трапиться так, що одна партія домінує в асоціації або кілька асоціацій утворюються на основі різної партійної приналежності – послуги для членів та консультації з урядом виходять набагато слабшими.

У деяких країнах існують спеціальні закони, що регулюють роль та статус АОМС. В інших є норми, передбачені законом про місцеве самоврядування[5], а в третіх - нічого, крім загального законодавства про громадські організації та спілки, не застосовується до АОМС.

 

Опис практик

Королівство Швеція

У Швеції перше об’єднання органів місцевого самоврядування було утворено в 1908 р. та включало міста, містечка, а також громади з частковими правами міста. З самого початку воно виконувало усі вищезазначені ролі та успішно ініціювало та / або впливало на прийняття відповідного законодавства. [6]

У 1919 р. сільські муніципалітети створили свою асоціацію зі схожими характеристиками. Логікою існування двох окремих асоціацій була різниця в ролях та умовах для сільських та міських громад. У 1968 році, після муніципальної реформи, яка надала всім муніципалітетам однакові ролі, дві асоціації були об'єднані. Останній крок консолідації був зроблений у 2007 році, коли асоціація муніципалітетів була об'єднана з асоціацією регіонів (утворена 1920), тим самим утворивши Шведську асоціацію місцевих влад та регіонів[7] (SKR, також відому під англійською абревіатурою SALAR), яка сьогодні є одна з найбільших асоціацій в Європі.

SALAR проводить з'їзд Конгресу раз на чотири роки, через шість місяців після місцевих виборів. Делегати конгресу обираються в округах членами кожної місцевої ради, а їх голос зважується за кількістю мешканців, яких вони представляють. Конгрес обирає правління та приймає  про програму діяльності на наступні чотири роки, а також встановлює розмір членських внесків, які потрібно сплатити. Правління обирається пропорційно вазі кожної партії або групи партій у з'їзді. На своєму першому засіданні Правління обирає членів та голів різних тематичних комітетів. Загалом близько 300 місцевих та регіональних політиків мають місця в різних політичних органах SALAR, які проводять щомісячні засідання.

У секретаріаті працює близько 450 співробітників, більшість з яких є експертами в різних сферах відповідальності муніципалітетів та регіонів. Крім того, відносно великий відділ фінансового аналізу видає різноманітні звіти та прогнози, щоб допомогти членам SALAR складати свої бюджети та брати участь у дискусіях між асоціацією та державою з фіскальних питань .

Окрім виконання традиційних завдань для АОМС, описаних вище, SALAR є також найбільшою організацією роботодавців у Швеції – в організаціях, що підпорядковані та фінансуються ОМС працює більше одного мільйона людей (понад 20% від зайнятого населення країни). У цій ролі SALAR веде переговори про центральні колективні договори з профспілками та підтримує своїх членів у їх ролі роботодавців.

Щорічний оборот складає приблизно 110 мільйонів євро, при цьому трохи більше 40% надходить від членських внесків. Ці внески базуються на чисельності населення членів, яке платить приблизно 2,5 євро на мешканця[8], з невеликою знижкою для найбільших членів, які здатні багато з послуг, наприклад юридичні консультації, мати власних. Близько 10% надходять від плати за послуги. Хоча багато послуг SALAR надає безкоштовно, участь у конференціях та курсах оплачується за собівартістю. Крім того, за деякі консультаційні послуги стягується плата. 7 відсотків - від рентабельності фінансових активів та від компаній. Ще 40 відсотків стосуються проектів, що фінансуються державою. Більшість цих проектів стосується охорони здоров'я та медичної допомоги, наприклад національні реєстри якості медичних процедур[9], які веде SALAR. На практиці це означає, що держава домовляється з SALAR розробляти та / або підтримувати функції, які держава вважає важливими для місцевих влад та / або громадян, і які підпадають під категорії, за які відповідає держава.

Разом з Міністерством фінансів SALAR також відповідає за національну базу даних муніципалітетів та регіонів[10]. Ця база даних “Kolada” містить 5000 різних показників та декілька інструментів для створення порівняльних показників. Різні масиви даних надходять від державних установ, національного бюро статистики та від самої SALAR. База даних повністю відкрита і використовується місцевими та регіональними політиками, фахівцями, державними установами, засобами масової інформації, організаціями, що зацікавлені отримати інформацію щодо того, як муніципалітети та регіони виконують конкретні завдання.

SALAR завоювала дуже міцну репутацію організації, що заслуговує на довіру та здатна представити місцеві та регіональні реалії, а також наслідки різних пропозицій для своїх членів. Окрім частих неофіційних консультацій між співробітниками та політиками SALAR та урядовцями, асоціацію часто запрошують направити експертів до різних комітетів та груп, що аналізують та розробляють нове законодавство з питань відання ОМС. Крім того, SALAR надає приблизно 60-70 коментарів та пропозицій на рік до проектів нормативних актів, що не стосуються безпосередньо ОМС. За законом, уряд повинен отримувати коментарі від тих, кого стосується конкретна пропозиція, але ці пропозиції є відкритими до обговорення, і кожен має можливість висловити свої зауваження, тобто, навіть якщо уряд не вважатиме конкретну законодавчу пропозицію релевантною для ОМС, SALAR все ж має право коментувати ці документи. Інший важливий спосіб впливу на прийняття рішень у країні - це позиції та контакти, які мають місцеві політики, що активно залучені до роботи в асоціації, у своїх політичних партіях.

Всі офіційні коментарі та документи від імені SALAR схвалює Правління, що дотримується принципу «одноголосності». Тому майже всі колегіальні рішення приймаються одноголосно без голосування. Так само, члени Правління від партій, що сформували Уряд, обережні у висловлюваннях та позиціях, щоб їх не сприймали як захисників уряду.

 

Польща

Муніципалітети в Польщі не становлять однорідну категорію, адже вони відрізняються за розміром, чисельністю населення та просторовим розподілом населених пунктів на території муніципалітетів. Класифікація муніципалітетів закріплена в законодавстві: 

• Міські муніципалітети (gmina miejska) великою мірою відрізняються за чисельністю населення – від 1300 мешканців до понад 1,7 мільйони у Варшаві. У Польщі налічується 302 міські муніципалітети.

• Сільські муніципалітети (gmina wiejska) – це 1555 сільських муніципалітетів, які охоплюють лише сільські території.

• Міськосільські муніципалітети (gmina miejskowiejska) – це тип муніципалітетів, які складаються з міста та навколишньої території прилеглих сіл, що в минулому були окремими сільськими муніципалітетами. Таких муніципалітетів 621.

Тип муніципалітета важливий при розподілі субвенції на освіту. Сільські громади отримують на 50% більше субвенції, ніж міські муніципалітети. У випадку місько-сільських муніципалітетів, їх сільські райони отримують на 50% більше сувенції, ніж міські райони цієї громади (gminy). [11]

Місцеві та регіональні органи влади в Польщі активно користуються правом утворювати об’єднання[12] задля просування та захисту своїх інтересів:, зокрема це Асоціація сільських громад Республіки Польща (ZGWRP)[13], Асоціація польських міст (ZMP)[14], Асоціація польських повітів (ZPP)[15], Асоціація польських метрополій (UMP)[16], Спілка польських міст (UMP)[17] та Асоціація польських воєводств (ZWRP).[18]

Найстарішою є Асоціація польських міст, яка була утворена у 1917 році та діяла до 1939 року. Пізніше, у 1991 році 60 міст відновили цю Асоціацію. Аналогічним чином, Асоціація сільських громад була заснована у 1920 році та відновлена у 1993 році. Таке відновлення стало можливим після установлення нового територіального устрою в Польщі. З початку свого існування та в довоєнний період Асоціація сільських громад провадила діяльність за рахунок членських внесків, розмір яких вираховувався на основі населення громади.

Закон не встановлює необхідних критеріїв для визнання асоціації легітимним представником своїх членів. Також орган місцевого самоврядування може одночасно входити до кількох асоціацій. Усі наведені вище шість асоціацій визнаються у законодавстві щодо обов’язкових консультацій з центральним урядом[19].

Усі ці асоціації визнаються Урядом як представники місцевої влади на національному рівні. Вони відіграють активну роль у представництві, захисті та просуванні місцевих інтересів, а також регулярно беруть участь у перемовинах з центральним урядом стосовно основних подій та змін, які зачіпають місцеві інтереси, зокрема в рамках Спільного комітету.

Зазначений Спільний комітет уряду та місцевого самоврядування був утворений у 1993 році[20] невдовзі після того, як тодішній Президент Польщі Лех Валенса ратифікував Європейську хартію місцевого самоврядування, яка серед іншого закріплювала гарантії незалежності органів місцевого самоврядування та повноваження впливати на урядову політику в питаннях, що стосуються місцевого самоврядування.[21]

Спільний комітет – це двосторонній орган з рівним представництвом асоціацій територіальних одиниць місцевого самоврядування та центрального уряду. У 2005 році Спільний комітет був закріплений у спеціальному законі (в Законі про Спільний комітет уряду та місцевої влади та представників Республіки Польща в Комітеті регіонів Європейського Союзу від 6 травня 2005 року).[22]

Спільний комітет складається з 12 представників уряду та 12 представників органів місцевого самоврядування. Сторону Уряду представляють Міністр внутрішніх справ та адміністрації та 11 представників, призначених Прем’єр-міністром за поданням міністра. Сторону місцевого самоврядування представляють по дві особи від кожної з шести асоціацій, визначених у регулюванні, тобто зазначених вище.[23]

Спільний комітет очолюють два співголови: зі сторони Уряду Міністр адміністрування та публічних справ, а зі сторони місцевого самоврядування особа, обрана представниками та поміж представників органів місцевого самоврядування. Сторонні особи можуть брати участь у роботі Комітету, як у складі окремих команд, так і у якості експертів.

 

Основні завдання Спільного комітету:[24]

1. Формування єдиної позиції Уряду та органів місцевого самоврядування щодо визначення економічних та соціальних пріоритетів з питань, що стосуються:

a) муніципальної економіки та функціонування органів місцевого самоврядування муніципалітетів та повітів,

б) регіонального розвитку та функціонування органів місцевого самоврядування воєводств.

2. Оцінка функціонування органів місцевого самоврядування у контексті інтеграції з Європейським Союзом. 

3. Розроблення єдиної позиції Уряду та органів місцевого самоврядування у сфері визначення економічних та соціальних пріоритетів з питань, що стосуються всіх рівнів місцевого самоврядування. 

4. Надання висновків щодо проєктів нормативних актів, програм та інших урядових документів з питань місцевого самоврядування, в тому числі тих, де визначаються відносини між органами місцевого самоврядування та іншими органами державного управління.

Спільний комітет висловлює свої думки, які погоджуються обома сторонами. Висновок Спільного комітету може включати окремі думки з конкретних питань. У разі відсутності погодження кожна сторона пропонує свій висновок. Кожна сторона може займати позицію з питань, що стосуються місцевого самоврядування. У випадках, коли окремі положення передбачають обов’язок консультуватися зі Спільним комітетом або одержувати висновок сторони, що представляє місцеве самоврядування, стосовно проєкту нормативного акта або іншого документу, строк надання такого висновку становить 30 днів з дня одержання відповідного повідомлення. Ненадання висновку в межах встановленого строку означає відмову від права висловити думку.[25]

Спільний комітет надає висновок, який попередньо узгоджується сторонами. Однак можливо залишити питання без погодження спільної позиції. За результатами засідань Спільного комітету, а також засідань спеціальних постійних та тимчасових робочих груп складається протокол. Зафіксовані в протоколі думки та позиції передаються відповідним міністерствам. Детальні процедури роботи  Спільного комітету визначені в Регламенті.

Попри те, що інтенсивність роботи та реальна значущість Спільного комітету великою мірою варіювала залежно від конкретного уряду, Спільний комітет завжди є важливим майданчиком для органів місцевого самоврядування.[26]

 

Інші типи асоціацій

Окрім національних АОМС, існують асоціації для досягнення цілого ряду різних цілей. Є регіональні асоціації, асоціації муніципалітетів, які займаються окремими темами, наприклад захисту довкілля або для надання конкретних послуг своїм членам. Муніципалітети можуть вільно приєднуватися до них та сприяти досягненню спільних цілей.

Одним з таких прикладів є шведська асоціація Sambruk[27], яка виробляє програмне забезпечення для використання муніципалітетами. В основному це адміністративні програми, призначені для полегшення роботи муніципального персоналу у певних сферах. Програмне забезпечення розробляється в проектах за участю зацікавлених муніципалітетів. Підхід подібний до Inera[28], яка є компанією, сформованою шведськими регіонами для розробки ІТ-додатків та сприяння цифровій співпраці та обміну інформацією між органами соціального забезпечення. І Sambruk, і Inera є прикладами того, як ініціативи субнаціональних акторів щодо співпраці можуть доповнювати послуги, що надаються на ринку.

Жодне муніципальне об’єднання не має більших фінансових можливостей, ніж шведський „Комунінвест” Kommuninvest[29]. Асоціація є власником фінансового інституту з однойменною назвою, найбільшим кредитором шведських муніципалітетів із загальним фінансуванням понад 40 мільярдів євро та найвищим можливим кредитним рейтингом від обох міжнародних кредитних рейтингових установ - Moody's та Standard & Poor’s.

"Комунінвест" здатний кредитувати дешевше і надавати кредити своїм членам, муніципалітетам, за нижчими процентними ставками, ніж комерційні банки, завдяки тому, що муніципалітети не можуть збанкрутувати і мають стабільний грошовий потік через щомісячні відрахування податку на доходи фізичних осіб. Подібні муніципальні банки існують, наприклад у Нідерландах і зробили муніципальні запозичення і, отже, інвестиції значно дешевшими.

Регіональні асоціації ОМС існують у різних формах. У Туреччині деякі регіональні асоціації є особливо сильними, наприклад, Союз муніципалітетів Мармари (MUM) [30], який включає 190 муніципалітетів у 13 провінціях, що утворюють Мармуровий регіон. Зі Стамбулом як головним центром, населення регіону має понад 26 мільйонів жителів. MUM має великий секретаріат з десятьма департаментами та дирекціями, кілька активних мереж, академію місцевого самоврядування тощо, і відіграє ту роль, яку зазвичай відіграють більші національні асоціації ОМС. Також в інших регіонах Туреччини важливу роль відіграють інші муніципальні спілки. Всі вони формуються на добровільних засадах, але регулюються турецьким законом про муніципальні спілки[31].

У Швеції колишня асоціація муніципалітетів, яка згодом об'єдналася з асоціацією регіонів у теперішню SALAR, раніше мала регіональні відділення зі своїми секретаріатами. Ці регіональні офіси відігравали важливу роль не тільки для наближення послуг асоціації до її членів, але також як платформи для координації внеску муніципалітетів до процесів регіонального планування, на той час відповідальності регіональних офісів державної адміністрації. Їх важливість ще більше посилювалося тим, що муніципалітети регіону мали право обирати низку членів правління регіональної адміністрації.

 

Ширша картина

На міжнародній арені органи місцевого самоврядування, регіони та їх асоціації співпрацюють в таких організаціях, як Рада європейських муніципалітетів та регіонів (CEMR) [32], із подібними структурами, що працюють на інших континентах. Всесвітня організація об’єднаних міст та місцевого самоврядування (UCLG) [33] включає муніципалітети, регіони та їх асоціації зі 140 країн.

Інші асоціації включають, наприклад, муніципалітети Британської Співдружності[34] або мерів франкомовних міст[35].

В Європі, Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи[36] відіграє особливу роль у захисті інтересів ОМС шляхом контролю за дотриманням положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Делегати до Конгресу часто висуваються через національні АОМС, що також можуть виконувати функції секретаріатів делегацій.

Також існують численні загальноєвропейські та міжнародні спеціалізовані асоціації, такі як Європейська Асоціація Морських Регіонів, Євроміста, Асоціація Розумних Міст, енергоефективні муніципальні форуми, макрорегіональні асоціації ОМС (наприклад, Союз Балтійських Міст, Середземноморська Асоціація) тощо. Участь у них - це також самостійне бажання та рішення кожного окремого члена.

 

Висновки

Міжнародний досвід показує, що АОМС має виконувати деякі притаманні їй ролі. Завдяки «економії масштабу» АОМС мають можливість надавати своїм членам послуги з набагато нижчою вартістю, ніж якщо кожний муніципалітет буде обслуговувати себе самостійно. А в ході консультацій між органами державної влади, ОМС та регіональними владами асоціації створюють необхідний крутний момент, який дає можливість окремим муніципалітетам досягати цілей, якщо вони здатні говорити одним голосом. Для Уряду це також є перевагою, оскільки добре функціонуюча АОМС здатна надати цінну інформацію про те, які наслідки матиме певна нормативна пропозиція в різних типах ситуацій, і може об'єднати інколи суперечливі позиції в одну спільну.

У зрілих системах місцевого самоврядування різні типи місцевих влад, як правило, об’єднуються в одну асоціацію. Аналогічно, досвід показує, що в менш зрілих системах або там, де умови для різних типів муніципалітетів різняться, існує потреба в більш ніж одній асоціації, щоб зробити можливим представлення всіх інтересів.

Далі співпраця між органами місцевого самоврядування може приймати різні форми і переслідувати багато цілей, починаючи від розробки спільних ІТ-рішень і закінчуючи наданням дешевих кредитів. Приклади таких інноваційних рішень наводяться в основному з країн, де асоціації органів місцевого самоврядування можуть вільно виступати як будь-яка інша організація, і не обмежені жорсткими рамками  закону про АОМС.

---