Автор: Магнус Ліллестрьом, експерт SKL International

---

Ініціатива громадян - це термін, який можна розуміти як право та можливість для осіб та груп громадян висувати ініціативу до органів, що приймають рішення. Це можна зробити на національному рівні, тобто ініціювати законодавчі зміни перед парламентом або вимагати проведення референдуму. Це також можна зробити на місцевому рівні або на регіональному рівні, виходячи з пропозиціями дуже практичного характеру, але важливими для місцевих жителів. На наднаціональному рівні громадяни держав-членів ЄС можуть ініціювати дебати та впливати на порядок денний Європейського Союзу, закликаючи Єврокомісію пропонувати обговорення законодавства через платформу Ініціатив Європейського громадянина[1].

ІЄГ, як і багато інших процедур для подання ініціатив громадян, використовує онлайн-системи для реєстрації ініціативи та збору необхідних підписів для подання ініціативи. Насправді, зростаюче використання ІКТ, схоже, стимулювало ширше розповсюдження можливостей для ініціатив громадян.

Причини запровадження процедур для ініціатив громадян часто базуються на усвідомленій потребі "оживити демократію" та надати "кожному індивіду доступ до офіційного каналу, щоб почути їхній голос"[2]. При запровадженні на місцевому рівні, інструменти отримання громадянських ініціатив також розглядаються як спосіб отримання ідей щодо вдосконалення місцевих послуг або реалізації проектів, що становлять суспільний інтерес[3].

Хоча більшість систем громадянських ініціатив орієнтовані на те, щоб зробити можливим подання пропозицій громадянами, у деяких країнах використовуються подібні процеси, щоб громадяни мали змогу наполягати на проведенні референдуму, який скасує якесь конкретне законодавче рішення, тобто ініціативу анулювання.

 

Ширший контекст

Сьогодні, дві суміжні тенденції - зростання доступу до Інтернету та заклики до більш інклюзивних демократій, здається, є рушійними силами розвитку систем реалізації ініціатив громадян (в режимі он-лайн). Але ще у 1891 році Федеральна Конституція Швейцарії відкрила можливості для громадянської ініціативи, дозволивши певній кількості громадян подати клопотання про внесення змін до конституційної статті або навіть внести нову статтю до Конституції та подати запит на плебісцит.

На місцевому рівні у різних країнах право на ініціативи надано громадянам у різних формах. Воно варіюється від права всіх громадян подавати пропозиції на загальних зборах невеликих сіл чи муніципалітетів, що практикують форми прямої демократії, до повністю онлайн-систем для громадянських ініціатив, що вимагають більшої кількості голосів громадян для висунення питання на обговорення.

 

Вимоги

В усіх цих системах є набір попередньо визначених елементів:

• Хто може подавати ініціативу? Тільки громадяни або всі, хто проживає в країні / муніципалітеті? Установи/організації?
• З яких питань можна робити ініціативи? Конституційні зміни? Нові закони? Скасування урядових / парламентських рішень?
• Яка підтримка потрібна для просування ініціативи? Кількість підписантів? Відсоток населення або виборців, що мають право голосу? Підтримка з більш ніж одного регіону?
• Як зібрати підписи? На папері? On-line?
• Як перевіряються підписи? E-ідентицікація? Реєстр громадян?
• Чи збір та верифікація підписантів відповідає законам про захист персональних даних?
• Що відбувається коли ініціатива зібрала підписи? Попадає на розгляд в залу Парламенту/місцевої ради? Відбувається референдум?

 

Досвід

З різних систем ми обрали декілька прикладів:

Фінляндія

Досвід Фінляндії часто розглядається як приклад успішного запровадження системи громадянських ініціатив. Це національна, головним чином електронна система, якою керує Міністерство юстиції та Агенція з обслуговування цифрових даних та даних про населення (DVV)[4], що відповідає за верифікацію підписів. Ініціатива може стосуватися як пропозицій до законопроекту, перегляду чи скасування існуючого закону, так і підготовки нового регуляторного акту[5].

Основні цифрові вимоги включають мінімум п’ять осіб-ініціаторів, та щонайменше 50 000 підписів громадян Фінляндії, які мають право голосу на виборах, тобто підтримку приблизно 1,1% виборців країни. З моменту встановлення права на ініціативу в 2013 році, загалом 38 із 1155 ініціатив задовільнили критерії та були передані Парламенту. З них 2 були позитивно прийняті Парламентом. Найвідомішою є, мабуть, ініціатива щодо одностатевих шлюбів, результатом якої став новий закон, що дозволяє шлюб між особами, що належать до однієї статі.

Збір голосів підтримки можна було зробити на папері, але переважна більшість підписів вводиться цифровим способом. Онлайн-сервіс є безкоштовним і доступний фінською та шведською мовами - двома офіційними мовами Фінляндії. Міністерство юстиції перевіряє, чи подані громадянами ініціативи містять необхідну інформацію та чи не містять таких матеріалів, які не підходять для публікації в Інтернеті. Система вимагає від прихильників ініціативи ідентифікувати себе за допомогою надійної електронної ідентифікації, використовуючи засоби онлайн-банкінгу, мобільний сертифікат або посвідчення особи з чіпом

Коли ініціатори пропозицій вважають, що вони мають достатню підтримку, вони передають підписи до DVV, яке перевіряє, чи вони достовірні. Якщо так, ініціатори можуть подати пропозицію до Парламенту.

Коли підписи про підтримку ініціативи ще не зібрані, і поки невідомо, чи буде питання винесено на розгляд Парламенту, імена та інші персональні дані підписантів не повинні бути доступними для громадськості чи інших підписантів. Під час збору підписів через Інтернет-систему, що адмініструється Міністерством юстиції, персональні дані також є конфіденційними.

Імена підписантів можуть бути оприлюднені лише після того, як DVV перевірить, що кількість підписів сягає необхідної мінімальної кількості - 50000.

Інформація про фінансову підтримку, отриману за просування громадянської ініціативи та її донора, розкривається, якщо сума фінансової підтримки від одного донора становить понад 1500 євро.

Незважаючи на те, що лише невеликому відсотку ініціатив вдалося зібрати необхідну підтримку і лише дві призвели до змін у законодавстві, політологи, які вивчали систему, виявили позитивні наслідки розвитку демократії:

Результати свідчать про те, що Громадянська ініціатива посилила інклюзивність демократії. Найпомітніше, що Громадянська ініціатива залучає молодь, яка в іншому випадку часто є політично неактивною. Крім того, це відносно доступна форма участі, оскільки залучає людей через Інтернет.[6]

 

Іспанія

З 1983 року громадяни Іспанії представили на розгляд Конгресу понад 150 ініціатив, що є першим кроком в іспанській системі під назвою «Народна законодавча ініціатива» (“Initiativa Legislativa Popular” або ILP). В ході розгляду Конгрес вирішує, чи відповідає ця ініціатива конституційним вимогам, тобто не стосується податків, питань міжнародної політики чи тем, що регулюються базовими (конституційними) законами.

У разі допуску до розгляду ініціатори мають за дев’ять місяців зібрати понад 500 000 підписів на підтримку ініціативи. Це переважно робиться в режимі онлайн. Якщо промоутерам законопроекту вдасться отримати достатню підтримку, держава компенсує їм витрати, понесені на просування та збір підписів.

Досвід показує, що значну частину ініціатив Конгрес вважає неприйнятними і що лише меншості з інших ініціатив вдається отримати достатню підтримку. До 2019 року лише три ініціативи призвели до змін відповідно до намірів ініціаторів.

 

Швейцарія

Федеральна швейцарська "Народна ініціатива" датується 1891 роком і використовується для ініціювання референдумів щодо змін до Конституції. [7]  Ініціатива повинна бути представлена мінімум сімома людьми та отримати підтримку від щонайменше 100 000 виборців для розгляду. Збір підписів не можна здійснювати в режимі он-лайн.

Якщо ініціатива отримує достатню підтримку, вона передається Федеральній раді (Уряду), яка повинна дати висновок щодо ініціативи протягом одного року або подати зустрічну пропозицію протягом 18 місяців.

Потім Парламент, тобто дві палати Федеральних зборів, повинні обговорити пропозицію протягом двох з половиною років (три з половиною, якщо розроблена альтернативна пропозиція). Рішення Парламенту приймається лише у формі рекомендації виборцям.

Для успішного прийняття рішення в ході референдуму пропозиція повинна набрати як більшість від усіх поданих голосів, так і більшість у більшості кантонів Швейцарії.

Загалом було проведено 216 референдумів за ініціативою громадян, з яких 22 успішні. Можливість ініціювати петицію стала більш популярною протягом останніх десятиліть. Одночасно політичні партії неодноразово критикували за використання народної ініціативи як передвиборчого механізму агітації, причому значно більше ініціатив було представлено до і під час виборів.

 

Нова Зеландія

У Новій Зеландії голосування, ініційоване громадськістю, називається референдумом, ініційованим громадянами. Це «рекомендаційні» референдуми з будь-якого питання, в підтримку якого ініціатори подали до парламенту петицію, підписану протягом 12 місяців десятьма відсотками всіх зареєстрованих виборців. Лише п'ять ініціатив із 48 дійшли до десяти відсоткової межі.

 

Інші країни

Згідно з онлайн "Базою даних про пряму демократію",[8] опублікованою International IDEA, загалом 66 країн із 198, тобто одна третина, мають якийсь механізм ініціативи громадян на національному рівні. База даних не містить інформації про застосування онлайн-механізмів для представлення ініціатив та збору підтримки, але, схоже, прикладів цього небагато. Однією з таких є Естонія, де ініціативі потрібно 1000 прихильників на електронній платформі, щоб направити їх у парламент для обговорення.

 

Європейська громадянська ініціатива
The European Citizens’ Initiative

ЄГІ, започатковану у 2012 році, можна розглядати як крок проти протидії дефіциту демократії в Європейському Союзі. Ідея ЄГІ полягає в тому, щоб прямо звернутись до Європейської Комісії та запропонувати нормативний акт (наприклад, Директиву чи Регламент) у сфері, де держави-члени наділили ЄС повноваженнями. Це право вимагати від Єврокомісії ініціювати законодавчу пропозицію ставить громадян на один щабель з Європейським Парламентом та Європейською Радою.

Для створення ініціативи потрібні щонайменше сім організаторів із щонайменше семи країн-членів ЄС. Ініціатива може стосуватися лише питань в яких Європейська Комісія має повноваження пропонувати законопроект ЕС.[9] Організатори повинні зареєструвати свою ініціативу перед Європейською комісією, яка вирішує, чи відповідає ініціатива вимогам.

Зазвичай підписи збираються в Інтернеті через безкоштовний додаток, запущений ЄС. Ініціатива повинна отримати підтримку щонайменше одного мільйона осіб, які мають право голосу на парламентських виборах в ЄС, при мінімальній кількості підписантів, принаймні в семи країнах ЄС. [10]. Як тільки організатори вважають, що вони мають достатню кількість прихильників, вони просять відповідні органи влади в кожній країні ЄС провести перевірки для підтвердження кількості зібраних підписів.

Потім організатори можуть подати свою ініціативу до Європейської Комісії, яка запрошує організаторів на зустріч. Ця зустріч складається з структурованого обговорення змісту ініціативи, щоб забезпечити чітке розуміння Єврокомісією її цілей (включаючи необхідні роз'яснення), перш ніж вона надасть відповідь. Протягом шести місяців Комісія робить повідомлення, в якому зазначає заходи, які вона планує вжити, якщо такі є, а також обґрунтування та графік реалізації таких заходів.

На сьогодні зареєстровано 75 ініціатив, 5 з яких успішно пройшли кваліфікацію, а на 4 Єврокомісія відповіла. Очевидно, що процес ініціювання та агітації за ЄГІ є громіздким, і успішні ініціативи змогли пройти тільки базуючись на існуючих мережах та порівняно великих фінансових пожертвах. Остання успішна EГI «Заборонити гліфосат та захистити людей та навколишнє середовище від токсичних пестицидів» отримала майже 330 000 євро підтримки на просування.

 

Місцевий та регіональний рівні

Хоча немає бази даних, яка б збирала інформацію про те, як механізми ініціативи громадян розробляються на регіональному рівні, аналіз показує безліч різних підходів. Це виходить від права будь-якого громадянина написати пропозицію до муніципальної ради та запропонувати її обговорення до впровадження дефких повністю он-лайн рішень. Питання, які виносяться на обговорення, торкаються усього - від дитячих майданчиків до ініціювання референдуму про зміну Конституції кантону. Рішення для роботи з петиціями можуть бути однаковими для всіх регіональних влад або індивідуальними.

Знову Фінляндія є передовим прикладом із своїм веб-порталом для місцевих ініціатив[11]. Це більш-менш те саме рішення, що і для національного рівня. Якщо два відсотки мешканців муніципалітету підтримують ініціативу, це питання має бути обговорене в муніципальній раді протягом шести місяців. Крім того, чотири відсотки громадян віком від 15 років можуть ініціювати місцевий референдум.

Деякі он-лайн портали дозволяють не лише збирати підписи, а й обговорювати ініціативи та подальший розвиток пропозиції. Деякі системи не гарантують, що пропозиція буде обговорена, якщо буде досягнуто певного рівня підтримки, але натомість служить системою «оповіщення» для місцевих політиків, які можуть взяти ініціативу під свою опіку, якщо вони вважають це доречним та мають значну підтримку.

 

Висновки

Переваги та структури різних систем для подання громадянських ініціатив не можна розглядати без урахування цілей побудови таких систем. Як правило, аргументація створення національних систем базується на інклюзії; прагненні зробити більше людей активними в політиці і тим самим зміцнити демократичність системи. Іншими словами, найважливішим є не внесок до законодавства, а діяльність людей, які намагаються зробити ці внески. Те саме стосується і місцевого рівня, але тут метою також може бути прийняття кращих місцевих рішень з дуже практичних питань.

Природно, що на різні системи впливають національно-демократичні традиції та цінності. Не дивно, що швейцарська система безпосередньо стосується права ініціювати референдуми, враховуючи важливість прямої демократії у Швейцарії. З іншого боку, рішення шведського уряду не запроваджувати систему громадянської ініціативи - хоча це було запропоновано в рамках національного дослідження стану демократії[12] - відображає важливість парламентської демократії та взаємодії між партіями та громадськими організаціями Швеції.

«Середнє рішення», прикладом якого може бути Фінляндія, можна визначити як «ініціювання порядку денного», тобто можливість громадянської ініціативи впливати на порядок денний Парламенту, а отже, на громадські та політичні дискусії в країні. Політологи, які вивчають фінський приклад, формулюють це таким чином:

У парламентських демократіях ініціативи порядку денного представляють можливий компроміс між тими, хто підтримує принцип парламентського суверенітету, і тими, хто підтримує розширення безпосередньої участі людей у процесах формування політики. Ініціативи до порядку денного надають громадянам форму дискурсивної влади або, точніше, повноваження впливати на порядок денний прийняття парламентських рішень, пропонуючи нове законодавство. Однак, оскільки кількість підписів, необхідних для внесення ініціатив порядку денного, зазвичай низька порівняно з повномасштабними ініціативами, маргіналізованим групам легше ініціювати такі обговорення. Цей ефект посилюється тим фактом, що ініціативи порядку денного не призводять до референдуму, а це означає, що значних фінансових та організаційних ресурсів не потрібно[13].

Вони також дійшли висновку, що система Інтернет-збору підписів потенційно дозволяє меншинам та маргіналізованим групам легше зібрати необхідні голоси на свою підтримку.

В Фінляндії у 2015 було 1100 ініціатив та значна частина населення підтримала принаймні одну ініціативу (опитування 2015 року дає цифру в 20 відсотків), очевидно, що можливість робити та підтримувати ініціативи має широку підтримку. Це могло б бути посилено тим, що Парламент серйозно ставиться до успішних ініціатив. Жодна з ініціатив, внесених до Парламенту, досі не була «похована» в комітетах, і всі вони пройшли відносно швидкі та ретельні процедури у Парламенті. Відповідний комітет дав звіт з кожної ініціативи, а потім вони обговорювались і, крім кількох винятків, розглядались на пленарному засіданні. Відповідно до парламентських процедур, ініціатори були заслухані комітетами, і ці слухання комітетів були відкритими для всіх народних депутатів, а також для засобів масової інформації. Ця публічність роботи комітетів є новою особливістю у фінській законодавчій системі, яка послужила підвищенню відкритості прийняття законодавчих рішень.

Політологи роблять такий висновок:

Це свідчить про те, що громадянська ініціатива використовується для просування різноманітних тем, які інакше не потрапляли б у публічну площину, оскільки їх підтримують лише меншини. Підводячи підсумок, досвід Фінляндії свідчить про те, що він громадянські ініціативи служать каналом для перевірки ідей та підвищення обізнаності щодо питань, які, як правило, недостатньо представлені у порядку денному Парламенту. Як бачимо, більшість результатів свідчать про те, що громадянська ініціатива досить добре залучає людей, які зазвичай менш заангажовані політично.

Слід мати на увазі, що навіть якщо такі інституційні реформи, як громадянська ініціатива, дають можливість висловитись деяким групам, вони можуть одночасно маргіналізувати інші групи - в даному випадку, людей похилого віку та тих, хто є менш завзятим користувачем Інтернету. Це свідчить про важливість розвитку кількох каналів доступу до дискурсів та різних форм висловлювання позицій, оскільки різні моделі є прийнятними для різних соціальних груп.