На запит голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Радою Європи було підготовлено висновок до проєкту Закону України «Про місто Київ – столицю України» (#2143-3) від 25 вересня 2020 року.

Документ підготовлено Центром експертизи доброго врядування Генерального директорату з питань демократії – II Ради Європи в рамках реалізації Програми «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні».

Висновок розглядає відповідність тексту законопроєкту Європейській хартії місцевого самоврядування (далі – Хартія), рекомендаціям Комітету міністрів Ради Європи та передовій практиці інших європейських країн. Хоча висновок не містить конституційного аналізу, але звертає увагу на потребу переконатись, що текст законопроєкту відповідає Конституції.

Законопроєкт вносить три основні зміни, кожна з яких, в принципі, вітається:

• a. Відокремлення органів виконавчої влади м. Києва та КМДА.
• b. Створення в місті районних рад, які обирають прямим голосуванням.
• c. Впровадження механізму адміністративного нагляду за актами місцевої влади.

Згідно висновку Ради Європи, законопроєкт 2143-3 продовжує тенденцію попередніх законопроєктних пропозицій і чіткіше відокремлює повноваження місцевого самоврядування та виконавчої влади. Також схвальним є те, що законопроєкт передає міській владі значну частину повноважень, які наразі належать Київській міській державній адміністрації.

Розділ про місцеве самоврядування в місті Києві, хоча і є детальним та добре структурованим, передбачає відносно слабке самоврядування. Його органи мають насамперед завдання керувати Київським магістратом з відносно обмеженою роллю щодо ухвалення ключових для міста рішень. Навпаки, розділ про виконавчу владу в місті (Київська міська державна адміністрація та її голова) є значно меншим за обсягом і не таким детальним, але водночас надає цим органам широкий спектр значних повноважень.

Відповідно до висновку Ради Європи, створення районних в місті рад, які обирають прямим голосуванням, у столицях є актуальною європейською практикою. Це може наблизити урядування до громадян, зміцнити демократію та, можливо, матиме позитивний управлінський вплив. Однак, ці райони не повинні означати новий автономний рівень місцевого самоврядування, що ще більше розділятиме Київ та ускладнюватиме координацію з питань загального планування, містобудування та розвитку. Позаяк громада району у місті не згадується в якості складової системи місцевого самоврядування в місті Києві, тому постає питання про її статус.

Рада Європи рекомендує передбачити певні обмеження щодо адміністративного нагляду за делегованими повноваженням; адже існуватиме ризик того, що Київський магістрат стане звичайним виконавцем рішень Київської міської державної адміністрації, а насправді − органом з подвійним підпорядкуванням як міській владі, так і державній адміністрації. Згідно зобов’язань за Хартією (стаття 11) слід визначити, що всі акти, видані головою Київської міської державної адміністрації (включаючи накази/приписи), які стосуються місцевих органів влади, можуть бути оскаржені в судовому порядку. Більше того, слід чітко встановити, як цього вимагає частина п’ята статті 4 Хартії, що у разі делегування згаданих повноважень місцевим органам влади, останні матимуть право на власний розсуд пристосовувати їх реалізацію до місцевих умов та потреб.

Згідно висновку Ради Європи, деякі реформаторські положення законопроєкту потребують перегляду з метою забезпечення відповідності вимогам Хартії, іншим стандартам Ради Європи та усталеній європейській практиці, зокрема слід врахувати такі основні рекомендації:

a. Чітко юридично встановити, що виконання Київським магістратом рішень, прийнятих під час здійснення власних повноважень, наданих законом міській владі, не підлягає нагляду за належністю/доцільністю з боку голови Київської міської державної адміністрації.

b. Передбачити чітку правову норму про те, що під час виконання делегованих повноважень міська влада повинна мати змогу «на власний розсуд пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (частина п’ята статті 4 Хартії).

c. Чітко встановити, що принцип домірності/пропорційності є критерієм здійснення функції нагляду з боку голови Київської міської державної адміністрації за виконанням повноважень, що делеговані згідно з цим законом міській владі (частина третя статті 8 Хартії).

d. Передбачити, що усі акти, ухвалені головою Київської міської державної адміністрації (включаючи накази/приписи), які стосуються міської влади, можуть бути оскаржені у судовому порядку.

e. Прибрати положення, які є занадто детальними і надмірно обмежують повноваження міської влади, включаючи положення про внутрішню структуру міської влади, про заступників міського голови і головного архітектора міста, про ратуші (стаття 6 Хартії передбачає, що органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління); переглянути положення, що ускладнюють загальні правові норми, а саме – про міжмуніципальне співробітництво (процедура погодження і підписання договорів про співробітництво територіальних громад), про просторове планування (регулярність внесення змін до стратегічних документів розвитку просторового планування міста Києва) тощо.

f. Прибрати право голови Київської міської державної адміністрації брати участь і виступати на засіданнях Київської міської ради.

g. Передбачити ефективні рішення, спрямовані на усунення «тупикової ситуації» у просторовому плануванні в межах Київської метрополійної (приміської) території та правові підстави для створення конкретних форм міжмуніципального співробітництва.

h. Особливу увагу слід приділити часовому графіку реформи і перехідному періоду для запровадження нових механізмів управління як на рівні міста, районів у місті, так і міської державної адміністрації.

Висновок Ради Європи доступний мовою оригіналу (англійська) та у перекладі (українська).