Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Розроблення законопроекту про місцеве самоврядування в Україні на новій концептуальній основі чекали не лише старости та інші виборні особи місцевого самоврядування, але й усі ті, для кого удосконалення самоврядної організації територіальних громад вже давно є назрілим питанням. Втім, ознайомившись з Проектом Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв'язку з утворенням (ліквідацією) районів №3651, стало зрозуміло, що до чинної редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97) пропонується чергове внесення змін та доповнень, бо часу до чергових виборів залишилося не так й багато, а для завершення децентралізаційної реформи потрібно встигнути ухвалити ще цілу низку інших вкрай необхідних законодавчих актів. У згаданому законопроекті привернула увагу одна досить неочікувана, як на мене, законотворча новела. Стосується вона передусім старост сіл, селищ і сутність її полягає у тому, що в законопроекті передбачається виключити або змінити ті норми, які сьогодні нормативно закріплюють входження старост сіл, селищ до складу виконавчого комітету за посадою (частина 5 статті 14-1, частина 4 статті 51 Закону №280/97). Аргументи такого підходу з боку розробників вказаного законопроекту, на мій погляд, доцільно було б більш широко  викласти у відповідній пояснювальній записці. Оскільки цього не відбулося, то маємо певний інформаційний вакуум з означеного питання та зайво підняту хвилю незрозумілості та невдоволення принаймні з-поміж багатотисячного українського старостату.

Отже поки логіка та аргументи розробників законопроекту в цій частині здебільшого залишаються невідомими, я вирішив висловити свою точку зору щодо пропонованих змін, які передбачають позбавлення членства старост у виконавчому комітеті за посадою.

Сьогодні в місцевому самоврядуванні України здійснюють свої повноваження три виборні особи, кожна з яких має гарантований службовий майданчик для представництва інтересів відповідних виборців. Для сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад такими майданчиками є відповідні ради, а для старост сіл, селищ – виконавчий комітет. І це не просто службові майданчики, де виборні особи можуть разом професійно збиратися та у той чи інший спосіб привертати увагу до необхідності вирішення тих чи інших питань, а безпосередньо брати участь у їх вирішенні, використовуючи при цьому наявне право ухвального голосу. Якщо ми подивимося у чинну редакцію Закону №280/97, то побачимо, що першим з усіх наявних повноважень старости є сáме представлення інтересів жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради (пункт 1 частини 1 статті 54-1). Тому, якщо старост позбавити членства у виконавчому комітеті, виникають сумніви щодо здійснення вказаного повноваження як такого взагалі поза межами виконавчого комітету. Іншими словами, участь старости у роботі виконавчого комітету виступає єдиним можливим інструментом здійснення повноваження, головний зміст якого полягає у представленні інтересів жителів відповідного села, селища.

Одна із сутностей місцевого самоврядування в контексті розглядуваної ситуації полягає у тому, що жителі відповідного села, селища обирають на виборах щонайменше дві особи для повноважного представлення своїх інтересів через таких осіб в органах місцевого самоврядування, місцезнаходженням яких є виключно адміністративний центр територіальної громади. Унаслідок проведення виборів село, селище (старостинський округ) отримує одного депутата, який представлятиме інтереси відповідних жителів у раді громади та старосту, який здійснюватиме представницьку функцію у виконавчому комітеті ради громади.

Можна й з іншого боку охарактеризувати пропозицію щодо позбавлення старост членства у виконавчому комітеті за посадою. Оскільки староста опосередковано представляє інтереси відповідних жителів села, селища у виконавчому комітеті, то позбавлення старост членства у виконавчому комітеті автоматично позбавляє й права таких жителів на представлення своїх інтересів у головному виконавчому органі місцевого самоврядування, який на відміну від ради громади значно оперативніше вирішує переважну більшість питань забезпечення життєдіяльності як кожного окремого населеного пункту, так і громади в цілому. У зв’язку з цим, досить впевнено можна стверджувати, що позбавлення старост членства у виконавчому комітеті позбавить жителів відповідних сільських населених пунктів представлення своїх інтересів особою, яку вони обрали з такою метою на місцевих демократичних виборах. І тут за жодних обставин не повинна братися до уваги обставина, це старости, які були обрані на перших виборах старост чи це колишні сільські, селищні голови, які сьогодні виконують обов’язки старости, а до об’єднання (приєднання) були обрані жителями відповідних сіл, селищ.

А тепер давайте розглянемо членство старост у виконавчому комітеті з точки зору його складу. Іншими словами, в контексті осіб, які традиційно входять до виконавчого комітету. Адже невипадково в процесі реформування місцевого самоврядування з’явилася посада старости, за якою колишні сільські, селищні голови увійшли до складу виконавчого комітету ради ОТГ. І головною причиною появи посади старости, скоріш за все, виступала елементарна необхідність представлення інтересів усіх добровільно об’єднаних (приєднаних) територіальних громад (окрім адміністративного центру) в головному виконавчому органі місцевого самоврядування громади. Примітною є та обставина, що окрім старост решта членів виконавчих комітетів об’єднаних територіальних громад є, здебільшого, жителями адміністративного центру громади. Отже, входження старост до виконавчого комітету за посадою сприяє й збалансованості його складу за такими ознаками, як місце проживання членів виконавчого комітету та їх підлеглість/непідлеглість голові ОТГ, а також позбавляє в багатьох випадках формальності при ухваленні виконавчим комітетом своїх рішень. І навпроти, позбавлення старост входження до виконавчого комітету за посадою, на мій погляд, може призвести до того, що рішення у складі виконавчого комітету переважно прийматимуть особи, які є мешканцями адміністративного центру територіальної громади.

Звісно, кожен наслідок має свою причину, і пропозиція щодо позбавлення старост членства у виконкомі за посадою не є виключенням у причинно-наслідкових зв’язках цієї події. Як стало відомо із спілкування з деякими експертами з питань місцевого самоврядування та децентралізації, однією із можливих причин появи аналізованої нормотворчої новели виступає надмірна кількість старостинських посад в реорганізованих територіальних громадах, що своєю чергою може негативно позначатися на якості роботи виконавчих комітетів та оперативності прийняття ним відповідних рішень. Як на мене, то такі аргументи для позбавлення старост членства у виконкомі за посадою виглядають не зовсім переконливими.

Загальновідомо, що на відміну від загального складу сільських, селищних, міських рад, де кількість відповідних депутатів визначається виборчим законом залежно від чисельності виборців, максимально допустиму кількість загального складу виконавчого комітету чинне законодавство не визначає. У зв’язку з цим, відомі непоодинокі випадки, коли загальна кількість членів виконавчого комітету ради ОТГ сьогодні є більшою за склад депутатського корпусу відповідної ради. Це сталося здебільшого в тих об’єднаних громадах, де з огляду на кількість старостинських посад, сільський, селищний, міський голова вирішив сформувати у виконавчому комітеті свою більшість.

Тому, якщо сьогодні ставити питання про позбавлення старост членства у виконавчому комітеті за посадою, то для цього його ініціаторами мають бути наведені досить вагомі причини, які ґрунтуються на конкретних фактах та їх узагальненнях в певних кількісних та якісних вимірах.

Коли наведені вище тези вже були готові, з’ясувалося, що на порталі «Децентралізація» розміщено ще один законопроект (див. https://decentralization.ua/news/12561), який стосується старост і потребує обговорення. І ним виявився проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування», який пропонує Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст.170 з наступними змінами) викласти повністю в новій редакції.

Зокрема, вказаний законопроект містить статтю 25. Виконавчі органи ради громади, в якій частина 5 визначає, що «Кількісний склад колегіального виконавчого органу ради громади визначається відповідною радою. Персональний склад колегіального виконавчого органу ради громади затверджується радою за пропозицією голови громади. До складу колегіального виконавчого органу ради громади за посадою входить голова громади, його заступники, керівники одноосібних виконавчих органів ради. До складу колегіального виконавчого органу ради за рішенням ради можуть входити інші фізичні особи, крім депутатів ради громади, за рішенням якої утворено відповідний виконавчий орган».

Як ми бачимо, і проект нового закону «Про місцеве самоврядування в Україні» теж позбавляє старост членства у виконкомі за посадою. Хоча гіпотетично старости як фізичні особи можуть входити до складу виконавчого комітету, але за рішенням ради, яка його утворила. Втім, залишається незрозумілим питання щодо входження за таких обставин до виконавчого комітету усіх наявних в громаді старост чи можливо якоїсь її частини за пропозицією голови громади. Позаяк, таке повноваження як представлення інтересів жителів відповідного старостинського округу у раді громади та її виконавчих органах (пункт 1 частини 5 статті 44) у старост пропонується залишити.

Підсумовуючи, зазначу, що у цій публікації було наведено низку аргументів на користь того, що членство старост у виконавчому комітеті за посадою варто вважати невід’ємною частиною місцевої демократії та найдієвішим інструментом представлення інтересів жителів відповідних населених пунктів чи старостинського округу в цілому. Поруч з цим, питання щодо необхідності позбавлення старост членства у виконавчому комітеті за посадою, на мій погляд, так само як і способи здійснення старостою залишуваного повноваження щодо представлення інтересів жителів відповідного старостинського округу у виконавчих органах ради громади, залишається відкритим та потребує фахового обговорення в різних публічних площинах за обов’язкової участі розробників обидвох законопроектів.