Автор: Вячеслав Сороковський, експерт DESPRO з питань публічних послуг та моніторингу

---

У травні цього  року Мінекономіки опублікувало проект Добровільного національного огляду щодо прогресу України у досягненні Цілей сталого розвитку.

Нагадаємо, що зобов’язання виконувати глобальний порядок денний щодо Цілей сталого розвитку (ЦСР) Україна взяла на себе з 2015 року. Цілі є доволі амбітні. Так, «водна» Цілі (ЦСР 6) прагне досягти всеохоплюючого та рівного доступу до безпечної та економічно доступної питної води для всіх до 2030 року.

Втім, існуючі нерівності між міським та сільським населенням у доступі до якісної питної води та санітарії в Україні  залишаються доволі значними. Згідно з Національною доповіддю про якість питної води та стан питного водопостачання за 2018 рік, централізоване водопостачання охоплює понад 99 відсотків міст та лише 30 відсотків сіл. Тож, доступ до сталого та безпечного водопостачання залишається проблематичним для багатьох українців.

«Ніхто не має залишитися осторонь» («Leave no one behind») – на такому принципі має базуватися державна політика, виходячи із глобального порядку денного. Проте, це автоматично не означає, що державний рівень має взяти на себе увесь тягар, зокрема фінансового навантаження. Державних коштів на усе і на усіх не вистачить – це очевидно. То як тоді діяти в умовах обмежених ресурсів? Оцінити вихідні умови та перспективи, та допомогти тим, хто порівняно з іншими перебуває у найгірших умовах – видавалося б логічним рішенням.

Якими ж є пріоритети Уряду? Програма діяльності Кабміну прем’єра Д.Шмигаля досі не затверджена. Втім, зазирнемо у програму попереднього Уряду Гончарука. Програма була схвалена Верховною радою не так вже і давно – тож, можливо, її пріоритети не втратили актуальності і зараз.

У програмі уряду О.Гончарука питання води та водопостачання отримало достатньо обмежений обсяг. Так, у Цілі 10.5. («Українці отримують якісні комунальні послуги») було поставлено за мету «здійснення аналізу проектів впровадження централізованого питного водопостачання у населених пунктах, що забезпечуються привізною водою». З огляду на те, що це завдання було єдиним стосовно водопостачання як фактору забезпечення більш комфортного життя громадян, воно не могло залишитися поза нашою увагою.

Що нам відомо про проблему, коли люди, переважно сільські мешканці, змушені користуватися привізною водою, аби забезпечити свої питні та господарські потреби? У чому корені проблеми? Як вирішується державою задача, яка офіційною мовою звучить так: забезпечення централізованим водопостачанням населення, що користується привізною водою (далі – НКПВ)?

Причиною користування привізною водою в офіційних документах називається відсутність джерел якісної питної води. У свою чергу відсутність джерел якісної води пояснюється наступними факторами. По-перше, це фактори геологічні: висока мінералізація води; наявність надмірного вмісту заліза та інших домішок у обсязі, що робить воду в наявних джерелах непридатною для споживання; маловодність - істотна обмеженість запасів води у джерелах, що знаходяться у безпосередній близькості до місця споживання. До іншої групи відносять фактори техногенні, такі як, наприклад, забрудненість водних ресурсів у промислово насичених районах та на територіях з розвинутим сільськогосподарським виробництвом. Не в останню чергу на ситуацію впливають фактори інституційні, скажімо, мала ефективність водоочисних споруд - здебільшого матеріалоємні, традиційні технології очищення поверхневих вод не відповідають сучасним вимогам забезпечення належної якості питної води[1].

У той же час чіткі критерії віднесення населення та населених пунктів до категорії НКПВ відсутні. Зокрема, що означає, що населені пункти забезпечується привізною водою: чи привезення води здійснюється централізовано (наприклад, спеціальним транспортом), або ж населення самостійно забезпечує привезення води у домогосподарства?

Проблема вочевидь існує, проте точний її масштаб невідомий. Державні статистичні спостереження відносно цієї категорії населення не ведуться. В інших офіційних джерелах (зокрема Національна доповідь про якість питної води та стан питного водопостачання) дані представлені у таких категоріях:

• кількість населення, що користується привізною водою (у розрізі окремих регіонів та в цілому по Україні);
• кількість населених пунктів, в яких населення користується привізною водою (у розрізі окремих регіонів та в цілому по Україні);
• кількість регіонів, в яких є населені пункти, де населення користується привізною водою;
• частка населених пунктів, в яких населення користується привізною водою, відносно загальної кількості населених пунктів (у розрізі окремих регіонів).

Важливо відзначити, що дані, принаймні за останні 10 років у різних джерелах за різняться істотно. Існують випадки, коли відповідні дані різняться навіть в одному і тому самому джерелі. В якості прикладу можна навести тематичну національну доповідь щодо питного водопостачання за 2017 рік[2]. Так, у розділі 3 «Стан систем водопостачання і водовідведення» (підрозділ 3.1. «Стан водопостачання»), із посиланням на дані від структурних підрозділів ОДА, кількість областей, в яких є населені пункти, де населення користується привізною водою, зазначається як 10. У той час як в розділі 6 «Стан відомчих систем питного водопостачання і водовідведення», за даними Держводагенства, яке у свою чергу посилається на місцеві органи виконавчої влади і водогосподарські організації, кількість цільових областей вже 16.

Якщо не враховувати дані за 2018 рік (далі пояснимо, чому), то упродовж з 2000 по 2017 роки дані Держводагентства щодо кількості населення та населених пунктів були відносно стабільними, хоча і прослідковувалася тенденція до зростання. Порівняно із 2000 роком, станом на 2017 рік кількість населених пунктів із привізною водою зросла у межах 6 відсотків (із 1228 до 1300 відповідно). У той час, як кількість населення, яке потерпає від проблеми за той же період зросла істотніше – на 17 відсотків: із 814 тис. осіб до 950 тис. осіб[3].

Поза межами загального тренду виявилися дані Національної доповіді за 2018 рік.

[4]. Якщо кількість населених пунктів за цей рік наводиться вже на рівні 824, що на третину менше порівняно із 2017, то кількість населення цільової групи зменшилася у 3 з половиною (!) рази, і наразі складає майже 268 тисяч.

Як пояснити таке різке падіння показників? Може, упродовж багатьох років населення покидало ці території у пошуках більш комфортного життя, але державні органи продовжували рахувати номінальну кількість населення відповідних громад? Адже кількість населених пунктів не знизилася так сильно, як кількість населення. Тоді чому зміна кількості населення не відслідковувалася у динаміці? Сценаріїв може бути кілька. Вірний – один. Але який – поки що невідомо.

Втім, сам Мінрегіон як автор Нацдоповіді нарікає на якість даних із регіонів, називаючи їх «дещо суперечливими», припускаючи, що «кількість населення, яке користується привізною водою, може відрізнятися майже на порядок у порівнянні з раніше наданими даними», що у свою  чергу «свідчить про відсутність в областях достовірних даних за цим показником, особливо у сільській місцевості.»

Тим не менше, можна зробити припущення про масштаб проблеми таким чином. Станом на кінець 2018 року проблема користування привізною водою охоплює щонайменше 9 регіонів країни, і напряму стосується щонайменше 268 тисяч населення, що мешкає у 824 населених пунктах.

У розрізі окремих регіонів найбільший масштаб проблема має у 4 областях (нас.пункти, од. / населення, тис.осіб): Дніпропетровська (288 / 58,1), Запорізька (204 / 47,0), Миколаївська (155 / 63,3), Одеська (140 / 41,0). Загалом ці чотири області охоплюють понад 80 відсотків від усіх населених пунктів, та майже 80 відсотків – від усього населення. Для решти 5 областей проблема має скоріше поодинокі прояви.

Існуючий розподіл повноважень центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення водопостачанням цієї цільової групи не можна назвати ефективним. На усіх етапах розвитку державної політики у цьому секторі відповідальним центральним органом виконавчої влади визначалося Державне агентство з водних ресурсів (Держводагенство). Основною функцією Держводагенства (Положення про Державне агентство водних ресурсів України / Постанова Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 393) є реалізація державної політики у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів[5].

Держагентство зокрема «…розробляє заходи щодо забезпечення централізованим водопостачанням сільських населених пунктів, що користуються привізною водою».  Крім означеної вище доволі специфічної функції, інших функцій та завдань у сфері питного водопостачання Держводагенство не має. Аналіз сфери відповідальності Держводагенства дає підставі робити висновок, що реалізація політики у сфері питного водопостачання (зокрема щодо НКПВ) скоріше не є характерною для цього центрального органу виконавчої влади. Взагалі питання забезпечення населення питним водопостачанням належить до сфери компетенції Мінрегіону. Навіть профільне міністерство у сфері охорони навколишнього середовища, яке здійснює координацію Держводагенства, у принципі також не є відповідальним за питання питного водопостачання.

Ситуація стала ще заплутанішою, коли у програмою діяльності уряд прем’єр-міністра Олексія Гончарука доручив реалізувати проекти із централізованим водопостачанням населення, що користується привозною водою, Мінрегіону (а не Держводагентству чи Мінекоенерго).

Сфера відповідальності Держводагентства зі спорудження об'єктів водопостачання обмежувалася принципом “до межі населеного пункту”, тобто - дати територіальній громаді доступ до води. А вже створити відповідну інфраструктуру в межах населеного пункту було завданням самої територіальної громади. Хоча на практиці, з огляду на недостатнє фінансування з державного бюджету, мали місце приклади, коли витрати зі спорудження окремих ділянок групових водогонів (за межами населених пунктів) брали на себе місцеві бюджети.

Аналіз цільових програм свідчить, що концептуальний підхід до подолання проблеми опрацьований достатньо ґрунтовно. Технічні рішення різняться в залежності від наявності / відсутності джерел питної води та системи централізованого водопостачання у конкретному населеному пункті.

Тобто, якщо є місцеве джерело, але вода не відповідає стандартам якості, то передбачається очищення води та подача її в систему. Якщо ж джерело відсутнє, то виходом вважається будівництво магістральних водогонів для транспортування води з прийнятних джерел (як правило, поверхневих). Подібні магістральні (іноді їх називають ще груповими, оскільки призначатимуться вони не для окремо взятого населеного пункту, а для кількох) водогони можуть забезпечувати як господарсько-питні потреби населення, так і  призначатися для сільськогосподарського водопостачання.

Після доведення води до межі населеного пункту, перед подачею у локальну систему водопостачання необхідно провести її очищення та, за потреби, доочищення. Існує технічне рішення і для сіл, в яких немає локальних систем водопостачання. Для таких населених пунктів передбачається підготовка питної води на станціях доочищення, розфасування (бутелювання) та консервація її з подальшою доставкою до споживачів.

Проте навіть найсучасніші технічні рішення не спричинять належного ефекту, якщо буде відсутня система відповідних управлінських рішень. Поряд із добре опрацьованою технологією доставки та розподілу води, питання розподілу відповідальності, зокрема, утримання та обслуговування групових водогонів, з одного боку, та локальних систем водопостачання, з іншого боку, не було опрацьоване належним чином.

На момент розроблення «Комплексної програми першочергового забезпечення сільських населених пунктів…» у більшості сільських населених пунктів, де були водопроводи, технічне обслуговування локальних об'єктів водопостачання та водозабірних споруд і свердловин в необхідних обсягах не здійснювалося. Не проводився і належний виробничо-лабораторний контроль з боку власників водопроводів. Це, власне, і називалося в якості причин їх передчасного виходу з ладу. Задача ж щодо створення спеціалізованої служби експлуатації водопровідно-каналізаційного господарства, яка мала б взяти на себе обслуговування локальних систем водопостачання, так і була вирішена повноцінно.

Рівень виконання поставлених завдань державної політики є вкрай низьким, що не тільки не вирішує проблему, а й погіршує її. Починаючи з 2000 року, на національному рівні було прийнято кілька програмних документів, спрямованих на забезпечення сільських населених пунктів, що користуються привізною водою, централізованим водопостачанням[6].

При цьому за кошти державного бюджету передбачалося будівництво та реконструкція лише групових водопроводів (очисних споруд, магістральних водопроводів, розвідних мереж), а також здійснення пошуку джерел підземних вод та штучного поповнення їх запасів і створення та реконструкція виробничих баз для експлуатації групових водопроводів. Держводагентство виступало і головним розпорядником коштів державного бюджету за цим напрямом. Це факт виводив реалізацію запланованих заходів за межі загальнодержавної програми «Питна вода України». Як відомо, Загальнодержавна цільова програма «Питна вода України» на 2006-2020 роки, є найбільш значущою у секторі питного водопостачання та водовідведення за увесь період незалежності України. Програма «Питна вода» перебуває у сфері компетенції іншого центрального органу виконавчої влади  - Мінрегіону. Так би мовити, «кумулятивний ефект» від поєднання двох програм міг би мати місце, на нашу думку. Наприклад, будівництво магістральних водогонів (коштом Держводагентства) могло би одночасно доповнюватися створенням чи реконструкцією локальних мереж коштом програми «Питна вода» (Мінрегіон). Вочевидь, у такий спосіб спільна діяльність не координувалася, тому і взаємодоповнюючого ефекту не відбулося.

Аналіз даних свідчить, що рівень виконання запланованих програм та заходів по лінії Держводагенства можна охарактеризувати як катастрофічно низький. Протягом 2000-2017 років існує усталена практика невиділення фінансування на заходи, заплановані затвердженими бюджетними програмами. Так, діюча на сьогодні Загальнодержавна програма розвитку водного господарства у частині, що стосується забезпечення водопостачанням НКПВ з державного бюджету, не фінансується майже зовсім. У 2017 році лише окремі поодинокі заходи в трьох областях (Закарпатській, Запорізькій та Полтавській) було здійснено виключно за кошти місцевих бюджетів. Витрачені 16,6 млн. грн. та збудовані локальні водопроводи у 2 населених пунктах, а також деякі інші технічні результати навряд роблять істотний внесок у досягнення поставлених результатів. При тому, що визначений результат (41 населений пункт) також виглядає скоріше скромно, оскільки навіть за умови стовідсоткового виконання, дозволив би покрити загальну потребу лише на 3 відсотки. 2018 року на ці заходи Держводагенству було виділено вже більше - 120,0 млн. грн., за рахунок чого було профінансовано будівництво 34,6 км мереж та декількох об’єктів інфраструктури. Знову ж таки, при потребі в 1,6 млрд.грн., стає очевидним, що подібні заходи є недостатніми для масштабу України.

Тож, озвучені наприкінці минулого року плани уряду, дійсно, поставили запитання: чи варто очікувати на новий якісний виток у реалізації цього компоненту водної політики?

Нам подібна стратегія видавалася б скоріше правильним рішенням. Виходячи з озвученого вище принципу leave no one behind, варто було б сфокусуватися на тих, хто має гірші вихідні умови.

Громади, де населення вимушено користується привізною водою, при реалізації проектів водопостачання будуть завжди мати складніші стартові умови порівняно із рештою громад, коли йтиметься про доступ до джерела питної води. І такі громади очевидно потребуватимуть зовнішньої підтримки.

Тож, мова йде про перегляд пріоритетів та способів реалізації державної політики. Можливо, надання бюджетних «грантів» залишити тільки для забезпечення доступу до води тих населених пунктів, які ніколи цього не зроблять самотужки? Будівництво групових водогонів, без яких неможливо отримати доступ до води селам з привізною водою, з нашої точки зору, цілком відповідає завданням державного рівня. І на такі цілі виділення державного фінансування було б виправданим. Тут також має спрацювати інший важливий принцип – субсидіарності, який має забезпечити чіткий розподіл завдань по розвитку сектору між різними рівнями врядування. Так, на нашу думу, було би помилковим розбудовувати систему так, щоб той, хто качає воду по магістральному водогону, був би надавачем послуги кінцевому споживачу. Доведення води до межі громади – функція регіонального оператора, у той час як за розподіл води споживачам мала б відповідати власне громада.

Інакше, незалежно від того, скільки їх: 268 чи 950 тисяч – населення, що користується привізною водою, завжди залишатиметься «осторонь», адже навряд чи зможе подолати проблему за рахунок ресурсів, наявних на рівні самоврядування. Якими б спроможними б не були такі громади.

Глобальний порядок денний щодо Цілей сталого розвитку має часову перспективку ддо 2030 року. Тож, ще маємо 10 років для того, аби не залишити осторонь, як мінімум, чверть мільйона наших співгромадян. 

---