Автор: Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій

В процесі реформування районів неодноразово звучали пропозиції про створення деяких районів в межах однієї громади - великого міста.

Такі заяви мають як емоційне забарвлення щодо «пониження статусу» міста, так і відповідають інтересам певних груп впливу. Зокрема Асоціація міст України наполягає на закріпленні такого статусу в Конституції. Цим закладається колізія в різночитанні статті 118, якою префекти призначаються в повітах, а не в громадах-повітах. Тобто фактично такі громади пропонується вилучити зі сфери адміністративного нагляду з боку представника центральної влади.

Також така позиція відповідає планам зробити строкату систему адмінтерустрою, щоб отримати певні переваги порівняно з іншими адмінтеродиницями. Зокрема, при формуванні адмінтеродиниць, які мають різний набір повноважень адепти цієї ідеї сподіваються, що такі міські громади будуть виділені в окрему групу для бюджетного вирівнювання, що вже не раз пропонувалось їх лобістами в Мінфіні. Дійсно, при розділенні окремо громад сільських та міських, останні отримують суттєві переваги в бюджетному відношенні при застосуванні до них формули вирівнювання, навіть якщо обидві ці групи мають однаковий набір повноважень. Бюджетна реформа 2015 року в своїй основі мала тезу про те, що набір повноважень має бути однаковий і вирівнювання має відбуватись по доходах і по всьому масиві адмінтеродиниць одного рівня. До 2015 року застосовувалась формула вирівнювання по видатках. І при цьому з бюджетів забирались до державного бюджету всі доходи, які перевищували розрахунковий за нормативами бюджетної забезпеченості рівень видатків. Така система дійсно дозволяла мати різний набір повноважень на різних рівнях. Нова система вирівнювання дозволяє мати переваги багатих адмінтеродиниць над бідними більш як в 3 рази, що є суттєвою диспропорцією. Таким чином ідея міст-районів означає різні набори повноважень, що повинно супроводжуватись поверненням до старої системи вирівнювання, яка діяла з 2001 по 2014 рік, і яка була не стимулюючою для міст.

Ідея міст-районів обговорювалась ще з 2005 року. Моделювання районів з такими вкрапленнями може здійснюватись за радіальним чи круговим принципами. Кругове моделювання «бублик» фактично існує зараз навколо міст обласного значення і має той недолік, що практично соціальні послуги надаються в місті, а інфраструктура району незавантажена. На цю проблему вказують польські фахівці, як приклад поганого моделювання повітів. Рішення про запровадження в 1999 році повітів і міст-повітів було політичним, як політична компенсація рішення про об’єднання воєводств. Останнє було необхідною умовою для вступу Польщі в ЄС. Зараз адмінтерустрій на субрегіональному рівні в Польщі критикується саме в частині поганої організації саме повітового рівня, в першу чергу через наявність міст-повітів. Фактично в Польщі діє така сама система, як зараз в Україні.

Проблема невідповідності маршрутів бенефіціарів послуг території юрисдикції органів місцевого самоврядування існує і при радіальному моделюванні, де райони відходять від міста-району - «сектор». Ця модель, на жаль, змушена буде застосована при формуванні районів навколо Києва, оскільки Київ має спеціальний статус, як столиця України. Небезпека застосування такої моделі полягає в тому, що після того, як буде доведена її неефективність, важко буде переформатувати створені райони. Однак вона імпонує апологетам міст-районів, оскільки при цьому навколо великого міста можна розмістити декілька районів і отримати прихильність місцевої адміністративної еліти, яка збереже свої посади. При цьому є розрахунок на те, що в місті-районі не буде державних адміністрацій (префектур), в той час, як при круговій моделі, вони створюються однозначно.

Практичне моделювання радіальної моделі показало її недоліки на територіях, де центр області дуже зміщений від географічного центру. Найбільш яскраво це проявляється на прикладі Запоріжжя, де радіальну модель неможливо взагалі застосувати, а кругова виглядає гротескно.

Перспективи застосування районів, як адмінтеродиниць для самоврядних цілей пов’язано з просторовим характером послуг та їх нерівномірністю по території. Це можуть бути школи ІІІ рівня, які прогнозуються застосовувати повсюдно в рамках реформи освіти. Очевидно, що обласний рівень для цього зависокий, а в кожній громаді таку школу організувати неможливо. Тому це будуть школи напівінтернатного типу, які обслуговуватимуть дітей в околі до 60 км. Очевидно, що більшість таких шкіл будуть в досить великих містах. У випадку громад-районів, останні будуть обслуговувати сусідні райони, що однозначно породжуватиме конфліктні ситуації.

Як варіант, розглядається питання перенесення повноважень по утриманню доріг між громадами до районного рівня. Це теж зумовлює просторовий, а не точковий, як у випадку з громадою, характер організації таких функцій.

Агломерація, як форма міжмуніципального співробітництва, тільки тоді ефективна, коли виконання міжмуніципальних домовленостей гарантовано державою в особі органу загальної компетенції, юрисдикція якого простягається далі природної зони агломерації, тобто понад 30 км. Очевидно, що це не може бути префект міста-району. Тільки префект району, який покриває всю зону агломерації.

Таким чином, навіть для потреб самоврядування ідея громад-районів є хибною.

Ще більші проблеми виникають при застосуванні такої моделі для потреб виконавчої влади. На відміну від самоврядування, де люди користуються послугами, переважно, в центрі громади, робота територіальних органів полягає в прийнятті рішень, розв’язанні питань, моніторингу та реагування на виклики на доволі великому просторі. Частота викликів корелюється з густотою населення, і зменшується від великого міста до периферії. Тому найкраща конфігурація територій юрисдикції територіальних органів виконавчої влади, в т.ч. РДА, сусідніх районів - це коли їх межі пролягають бо найменш заселеній території. При цьому керованість території забезпечується своєчасністю та якісним вирішенням питань. Перше пов’язано із зоною гарантованої відповідальності (не плутати із зоною доступності – цей термін використовується для самоврядування), друге – вишколом та досвідом, які об’єктивно більші у більших містах.

Межа між «громадою-районом» та районом пролягає по території з високою густотою заселення і відповідно, частотою викликів. При цьому різниця в рівні досвіду між персоналом міста-району та району є об’єктивно дуже велика на користь міста. Це створюватиме конфліктні ситуації, які вирішувати доведеться керівництву більш високого рівня – обласного, яке буде відволікатись від вирішення специфічних чи важких питань, що мають бути віднесені для ТО ЦОВВ цього рівня. При цьому однозначно будуть збої в координації ТО ЦОВВ районів через погану комунікацію та ревнощі.

Прикладом поганої взаємодії ТО є випадок в Броварах, коли Київська поліція, знаючи про концентрацію бойовиків в Києві, не попередила про це поліцію області, що не дозволило застосувати попереджувальні заходи. Зрештою, де будуть застосовані ці групи, не було відомо. В той час, як при гармонійному (створеному відповідно до методології) районі поява таких груп однозначно свідчила б про те, що вони будуть застосовані саме в цьому районі в зоні гарантованої відповідальності ТО МВС в 60 км.

Досвід інших країн, на які інколи посилаються апологети ідеї міст районів є досить контраверсійний. Як правило, їх пізнання не сягають далі констатації існування таких випадків. При цьому акцентується увага на перевагах, в той час, як недоліки таких утворень не висвітлюються. Прийняття рішення без глибокого аналізу можливостей та варіантів з урахуванням українського контексту може згубно вплинути на подальший розвиток країни, особливо, якщо такі помилкові рішення закріплюються в Конституції.