Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін спростовує фейки та зважує перспективи закінчення реформи.

Автор: Дмитро Синяк

Віталія Безгіна можна назвати адвокатом реформи децентралізації у парламенті. Він дуже швидко розібрався у тонкощах законодавчих змін і став рушійною силою процесу змін, суттєво допомагаючи Мінрегіону. Ми зустрілися з народним обранцем вчора вранці, напередодні розгляду у парламентському комітеті урядової постанови «Про утворення та ліквідацію районів». Тож з неї і почали. А закінчили фейками, якими останнім часом почали активно буквально бомбардувати реформу різноманітні «експерти».

Про голоси і строки

Коли Верховна Рада зможе поставити на голосування постанову щодо створення нових районів?

- Якби у всіх стейкхлдерів було бажання включити турборежим, то 18-19 червня цю постанову можна було би побачити у сесійній залі. Але враховуючи те, що у нас є чотири неврегульованих конфлікти, які я би назвав природними (на відміну від штучних, що їх створюють місцеві «феодали»), це навряд чи можливо. Природні конфлікти виникають через непорозуміння, нестачу комунікацій тощо. Тому ми не будемо сьогодні виносити цю постанову на засідання комітету, і до сесійної зали вона потрапить вже наступного тижня. Крім цього, я би хотів, щоб вона надійшла на розгляд Верховної Ради разом із проектом змін до Бюджетного Кодексу №3614, який забезпечує громади ресурсами і робить незалежними від впливу районних еліт. Але цей законопроект свій комітет ще не пройшов.

Точаться чутки, що новий районний поділ «забере» у громад 60 % ПДФО і у громад заберуть повноваження, які вони отримали з початком децентралізації…

- Власне, законопроєкт №3614 не тільки залишає 60% ПДФО у громадах, а й надає їм більше ресурсів, яких, відповідно, позбавляються районні ради. Та незважаючи на це, деякі «діячі» розсилають спам, стверджуючи, що у цій постанові є норма щодо позбавлення об’єднаних громад частки податкових надходжень. Це відверта брехня, і ви самі можете у цьому переконатися, переглянувши текст документу на сайті Верховної Ради. Немає цього і у тексті постанови «Про утворення та ліквідацію районів» №3650. Отже, ми маємо справу виключно з політичними спекуляціями…

Більше на тему: Більше ніякого розподілу місцевих бюджетів районом: бюджети всіх 1470 територіальних громад будуть на прямих міжбюджетних відносинах (законопроект+інфографіка)

Чому перелік нових районів та їхні карти парламент затверджуватиме як постанову Верховної Ради, а не як законопроєкт?

- Щодо цього точилася непроста дискусія. Було би набагато простіше зробити тільки один законопроєкт, що врегулював би питання нових повноважень районів, виборів тощо. Але після тривалих консультацій з головним науково-експертним управлінням Верховної Ради ми змінили думку. Адже утворення нових районів – це не закон, який повинен містити ті чи інші правила та норми. Це акт разової дії.

Чи назбирається достатньо голосів у сесійній залі для прийняття законопроєкту та постанови, які мають змінити адміністративно-територіальний устрій України?

- Станом на зараз голоси є. Але це політика, і у ній все змінюється дуже швидко. І тут найбільшу роль відіграє не відданість реформі, а ті чи інші події у державі. Такі, як, наприклад, заворушення коло Шевченківського суду під час обрання запобіжного заходу активісту Сергієві Стерненку. Тому зараз важко робити прогнози. Але я щиро сподіваюся, що «Слуга народу», «Голос», «Довіра» і «За майбутнє» голосуватимуть за зміни, які ми пропонуємо. Мені дуже шкода це казати, але я не вірю, що до нас приєднається «Європейська солідарність», яка робила цю реформу протягом п’яти років.

Чи багато політичних рішень у карті нових районів?

- Коли ми восени минулого року ухвалювали законопроєкт №2189, яким виключили з процесу об’єднання громад обласні ради, ми думали, що цим зменшимо вплив на реформу місцевих еліт до нуля. На жаль, цього не сталося, і у деякі наші рішення просочилися далеко не найкращі побажання з регіонів. Кожна спроба втручання зазвичай супроводжується простим меседжем: «Я готовий проголосувати за вашу ініціативу, якщо ви…» Голоси нам потрібні, а відтак може настати час, коли нам доведеться йти на дуже непрості компроміси. Чесно кажучи, дуже хотілося би цього уникнути. Ми, звісно, могли би піти жорстко за методикою, як того, наприклад, вимагали експерти Юрій Ганущак та Павло Остапенко. Але тоді б ми отримали значний спротив з боку населення. Не 20 осіб з плакатами під Кабміном чи десь на дорогах, а велелюдні мітинги по цілій країні. А якби ми не вели діалогу з політичними опонентами, то могли б не зібрати достатньо голосів у парламенті.

Буча через… Бучу

Ви сказали, що в процесі затвердження карти нових районів виникли конфлікти. Про що саме йдеться?

- Ну, наприклад, є суперечка з приводу того, яке місто має стати районним центром на півночі Чернігівської області. Три умовно рівнозначні міста цілком могли б претендувати на цей статус: Мена, Корюківка та Новгород-Сіверський. Еліти й жителі цих міст не можуть домовитися між собою, тому ми плануємо ближчим часом запросити до Києва трьох міських голів, а також керівництво Чернігівської обласної адміністрації, і разом із ними шукатимемо компроміс. Поки вони не домовляться, ця спільна нарада не повинна закінчуватися.

Чи не є ці конфлікти спробою затягнути процес?

- Навряд чи. Ситуація є цілком об’єктивною. Якщо публічні консультації зі створення громад тривали півроку, то зі створення районів – лише кілька тижнів і, до того ж, через карантин часто вони відбувалися тільки онлайн. Але широкі консультації з громадськістю тут і непотрібні, бо, грубо кажучи, якщо громади – це про життя їхніх мешканців, то райони – про конфігурацію представництв державної влади. Разом із тим, я мушу визнати, що інформації для населення щодо деталей адміністративно-територіальної реформи було замало.

Отже, про конфлікти…

- Усі вони є цілком зрозумілими і, можна сказати, навіть прогнозованими. У Харківській області за право бути райцентром борються Люботин та Богодухів. За перспективами розвитку та логістикою для цього більше підходить Богодухів, але населення більше у Люботині. Та від Люботина до Харкова – лише 27 км, за великим рахунком, це харківська агломерація. У Київській області між собою сперечаються Васильків та Фастів, представники обох цих міст вчора навіть були у нас на комітеті зі скаргами на Київську ОДА. Але ми домовилися, що за круглим столом вирішимо всі суперечки відповідно до методики Мінрегіону. Ще один конфлікт на Київщині стосується чотирикутника Буча – Ірпінь – Бородянка – Вишгород. Кожне з цих міст претендує на статус райцентру. Але за методикою, на нього тягне лише Бородянка, однак у ній для цього трохи замало жителів та відсутня інфраструктура. Обласна адміністрація вирішила цей конфлікт шляхом голосування представників населених пунктів потенційного району, які обрали Бучу. Але з цим категорично не погодилися представники Ірпеня. Одним словом, консультації тривають, і, сподіваюся, вони не будуть довгими.

У Бучанському районі 422 тис. населення, у Білоцерківському – 423 тис. Чи не краще було б поділити такі великі райони?

- Найбільшим в Україні районом є Харківський, у якому мешкає 1,7 млн жителів. Та я не думаю, що це є проблемою, адже йдеться фактично про харківську агломерацію. У методиці вказано лише нижню межу кількості населення: 150 тис. Однак треба зважати не лише на цей фактор. Наприклад, у велетенському Генічеському районі Херсонської області лише 122 тис. жителів. А у Білоцерківськиму так, 423 тис., бо щільність населення тут є набагато вищою. Бучанський район цілком можна було б поділити, і така пропозиція до уряду надходила. Але ми маємо бути свідомі того, що виділення кожного нового району – це додаткові 100 млн грн на рік на утримання там державних структур. Створивши 129 районів замість 490, ми щонайменше утричі скоротили такі видатки.

У Донецькій та Луганській областях межі нових районів йдуть по лінії розмежування. Чи не є це кроком до відчуження окупованих територій?

- Анітрохи! Як інакше провести у цих областях вибори? До речі, по Донецькій, Луганській областях та по Криму ми відхилилися від методики, суттєво збільшивши у них кількість представництв державної влади. Корегування станеться при нагоді після деокупації.

Навіщо вам районний центр?

У чому полягає логіка вимоги «збереження районного центру»?

- Місцеві еліти виступають проти утворення нових районів насамперед через побоювання втратити вплив на той чи інший регіон. Причому зазвичай цей вплив має чіткий грошовий еквівалент. Якщо райони укрупнять, лояльні до місцевих латифундистів начальники державних установ можуть втратити свої посади. А хто ж тоді даватиме низькі ставки за різноманітними податками та закриватиме очі на різноманітні порушення? Якщо всю територію України вкриють об’єднані громади, до влади можуть прийти люди, зацікавлені не у хабарях, а у розвитку. І вони нікому не даватимуть в оренду землю за 1 копійку на рік (такі випадки є!).

Мені здається, чималу роль у цій ситуації відіграє катастрофічна необізнаність місцевих еліт у реформі…

- Так. Вони підходять до нових районів з мірками старих, думаючи насамперед про те, що їм потрібні «свої люди» у райрадах та райдержадміністраціях. Буквально вчора до нас приїжджали голови районних рад з міст, позбавлених статусу райцентрів. Що вони тільки не казали! «Подивіться, яка у нас економіка! Які перспективи для розвитку!» Я відповідав: «Чудово! Тож нехай ваша громада зростає! Але до чого тут статус райцентру? Він вам нічим не допоможе! Адже до цього статусу не додаватиметься, як раніше, потужний районний бюджет та влада над всім районом». Та мене, на жаль, не завжди чули…

Отже, за нового адміністративно-територіального устрою України функціонал РДА буде суттєво обмежено?

- І при цьому більшість повноважень та ресурсів перейдуть до громад. Райдержадміністрації ж перетворяться на органи префектурного типу. Розумний голова громади зробить все, щоб його місто чи селище не було районним центром. Адже тоді префект буде далеко, і, можливо, не надто часто наїжджатиме з перевірками.

А що буде з районними радами?

- На моє переконання, районні ради як рудимент радянської епохи взагалі підлягають ліквідації після невеличкого перехідного періоду. Але для цього, щоправда, потрібні зміни до Конституції.

На тему: Утворення нових та ліквідація старих районів: що буде з районними радами?

Коли розпочнеться реорганізація РДА і почнуть повноцінно функціонувати нові райони?

- Реорганізація розпочнеться одразу ж після місцевих виборів і, за планами Мінрегіону, триватиме до липня 2021 року. Я вважаю, цього цілком достатньо.

Більше на тему: Що чекає на райдержадміністрації після створення нових районів?

Чи потрібен Україні районний рівень?

Навіщо взагалі створювати нові райони, якщо всі повноваження переходять на рівень громад? Чи не краще взагалі ліквідувати районні ради і районні державні адміністрації? Є ті, хто стверджують, що не може бути сильного місцевого самоврядування під контролем РДА.

- Райони створюються виключно задля зручності держави керувати своїми представництвами на місцях. Якщо ліквідувати районний рівень, 24 префекти просто фізично не зможуть дати ради з усіма актами громад, кількість яких в одній області може сягати 90. Таким чином ми приходимо до того, що префектів має бути більше. Крім цього, на районний рівень доцільно передати середню професійну освіту і, можливо, вторинну ланку охорони здоров’я. А ще питання координування органів державної влади, стратегування, розвитку тощо.

Чи скорочуватимуть державних чиновників на місцях?

- Ми мали би скоротити 75% існуючого державного апарату у регіонах, але це доволі болючий процес. Крім цього, ми маємо шалений кадровий голод у громадах, особливо у сільських. Тож краще буде, коли найбільш фахові працівники РДА перейдуть до об’єднаних громад, де вони матимуть набагато більше можливостей для самореалізації.

Коли і яким законом будуть чітко розділені повноваження між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади всіх рівнів?

- Законопроєкт ми вже маємо, і над ним працюють експерти, зокрема, й з регіонів. Я хотів би, щоб люди самі визначали, за якими правилами вони хочуть жити, а Верховна Рада при цьому виступила б у ролі політичного провідника їхніх інтересів. Однак проблема у тому, що експерти часто не можуть знайти згоди між собою.

За рахунок яких надходжень формуватиметься районний бюджет, якщо всі бюджети територіальних громад району матимуть прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом?

- Районний бюджет повинен наповнюватися з надходжень від власних комунальних підприємств, які займатимуться, наприклад, ремонтом доріг. Друге джерело надходжень – цільові державні дотації, приміром, на утримання середньої спеціальної освіти. Третє джерело надходжень – дотації з обласного бюджету, який, можливо, частково фінансуватиме утримання управлінського апарату районів.

Чому нові райони так і не стали ані повітами, ані округами, як це передбачалося спочатку?

- Зауваживши, скільки часу поглинають філологічні дискусії на цю тему, я махнув на них рукою. Головне сенс, а не назва. Хочете урядників та повіти – ради Бога! Особливо, якщо це додасть нам голосів у залі.

Про «етнічні» райони

Чимало критики прозвучало через створення «етнічних» угорських та болгарських районів: Берегівського на Закарпатті та Болградського на Одещині. Наскільки ця критика є обґрунтованою?

- На саме таку конфігурацію цих двох районів впливають кілька факторів. На Закарпатті, наприклад, це суто медійна історія. Тобто цю «проблему» створили місцеві ЗМІ на замовлення політичних гравців. По-перше, у Конституції сказано, що райони є адміністративно-територіальними одиницями, і національність жителів тут ні до чого. По-друге, Берегівський район, який, до речі, існує з 1953 року, зовсім не є тотально угорським. За результатами перепису населення 2001 року, угорців у ньому близько 76%. Ми ж суттєво зменшуємо цю частку, об’єднуючи Берегівський район з Виноградівським, де угорців лише 26%, а 71% є українцями. Отже, таким чином ми збалансовуємо не тільки державну присутність на цій території, але й її етнічний склад.

Від Берегова до Мукачева немає навіть 50 км…

- На густонаселеному Закарпатті це нормальна ситуація. Від Мукачева до Ужгорода – 40 км, від Мукачева до Хуста – 66 км… А між Тячевом та Хустом взагалі 27 км. Загалом, коли йдеться про гірські райони, то я вважаю, цілком допустимим відхилятися від методики.

Щодо впливу Угорщини на збереження Берегівського району ходить чимало чуток, а болгарський уряд навіть робив заяву щодо збереження Болградського району. Чи відчували ви тиск з боку іноземних дипломатів?

- Угорські дипломати з нами не контактували, а от болгарські – так. Наступного дня після скандальної заяви болгарського уряду до нас приїхали жителі Болградського району, які сказали, що хочуть жити у п’яти громадах, а не в одній розміром з район, як цього вимагає один місцевий політик. Ми з цими людьми одразу ж вирушили до болгарського посольства. Там ми мали дуже конструктивну розмову з послом Болгарії в Україні. Він почувався ніяково, оскільки виходило, що його дезінформували. Наступного дня посол зустрівся з головою комітету Верховної Ради та із заступником голови Мінрегіону В’ячеславом Негодою. Думаю, тепер болгарська сторона уважніше ставитиметься до інформації, яку отримує з Болградського району, і перевірятиме її.

У соціальних мережах під матеріалом про нові райони в Україні я натрапив на такий коментар: «А що буде із Закарпаттям? Роз’яснення практично відсутні. Але диму без вогню не буває. Частину повноважень передали до Львівської і Івано-Франківської областей. Чому так?».

- Наскільки я знаю, тут «зраду» розганяє один державний діяч, який свого часу мав пряме відношення до Закарпаття. Він навіть заявляв, що після укрупнення районів буде й укрупнення областей. Звісно, це повна маячня. Області залишаються в існуючих межах, хоча, на мою думку, вони вимагають коригування. Наприклад, на межі Хмельницької і Тернопільської областей кілька сіл мають однакові назви. Тобто ця межа їх практично розділила. Такі села треба поєднати, і це правильна державницька позиція. Але я свідомий того, що коли ми тільки зачепимо межі областей, наші політичні опоненти кричатимуть, що ми таким чином готуємося до здачі Донбасу і Криму. Тому на разі все залишається таким, як було. Не варто відкривати цю скриньку Пандори.

Міста обласного значення у складі районів. Чи є це «зрадою» і централізацією?

Окремі «експерти» вже встигли звинуватити владу у тому, що затвердження нового адміністративно-територіального устрою – рух у напрямку централізації влади. Лунали навіть заяви, що всі досягнення реформи скасовуються одним цим документом. Що ви думаєте про це?

- Я чув такі закиди. Мовляв, якщо міста обласного значення увійдуть до складу районів, то це буде централізація влади, бо районні адміністрації чинитимуть тиск на місцеве самоврядування. Я тоді ставлю «експертам», які поширюють цю маячню, таке запитання: хіба коректно розділяти громади, які виникли на сільській території, та громади, які сформувалися довкола міст обласного значення? Ще одне запитання: а як районні адміністрації зможуть втручатися у діяльність громад, коли не матимуть на це повноважень, за винятком контролю за законністю актів місцевого самоврядування?

Власне, завдяки цьому повноваженню і може зберегтися вплив РДА…

- Нинішня конституційна пропозиція щодо цього є дуже м’якою порівняно з початковим варіантом. Йдеться лише про «право первинного перегляду акту місцевого самоврядування». Зрештою, робота у цій царині ще триває. Та у будь-якому разі районні адміністрації не матимуть нинішньої влади. Їхньою справою буде лише державний нагляд та координація представництв центральних органів влади.

Критики реформи пропонують вивести міста обласного значення зі складу районів. Як ви дивитеся на це?

- Є певна логіка у виокремленні, наприклад, Харкова із населенням 1,3 млн жителів, але виокремлювати міста Моршин Львівської області із населенням 6,8 тис. осіб чи Теплодар Одеської області із населенням 10 тис. осіб беззмістовно. Чим ці міста кращі за, приміром, Саф’янівську сільську територіальну громаду на Одещині, затверджену у перспективному плані, де майже 39 тис. населення і близько 34,5 тис. виборців? Всі мають жити в однакових умовах. Я цілком розумію, звідки надходять подібні пропозиції. Еліти великих міст побоюються додаткового контролю, а також державного нагляду, і намагаються мінімалізувати їх. На мою думку, зменшувати треба не державний нагляд, а несанкціоновані втручання у роботу місцевого самоврядування з боку представників держави. І ми якраз і намагаємося зробити це на законодавчому рівні. З іншого боку, карантин показав, що органи місцевого самоврядування фактично роблять те, що хочуть, видаючи часом протизаконні й антиконституційні рішення. Наприклад, місто Суми намагалося запровадити у себе комендантську годину, що не входить у його повноваження. Якби ми мали належний державний нагляд, то не допустили би цього.

А якщо виводити з районів тільки міста-мільйонники? Це, принаймні, зменшить навантаження на районні державні адміністрації…

- Вчора ми мали дискусії з цього приводу, й один з експертів зробив слушне зауваження: «Чим займатиметься, приміром, голова Харківської районної адміністрації, якщо вивести Харків зі складу Харківського району? У районі 20 громад, які можуть мало не щодня видавати ті чи інші акти. А скільки актів продукує Харківська міська рада? Для префекта їх точно буде замало. Є також інший момент: чи піде на користь містам-мільйонникам створення довкола них громад-«бубликів»? Точно ні. І нарешті третє. Не рахуючи окупованого Донецька, в Україні лише 4 міста-мільйонника: Київ, Харків, Одеса та Дніпро. Чи варто робити так, щоб вони жили за іншими правилами, ніж, скажімо, Львів? Як бачите, питання непросте, поки відкрите та дискусійне.  

А може, тоді вивести зі складу районів всі обласні центри?

- За таких умов незрозуміло, чому, наприклад, Ужгород має жити по-іншому, ніж Мукачеве, яке є лише трохи меншим, але набагато потужнішим за економічним потенціалом? За роки незалежності саме Мукачеве, а не Ужгород, стало економічним центром і центром тяжіння у регіоні. Подібних прикладів в Україні кілька.

«Дев’ять проти одного, що реформу вдасться закінчити…»

Як новий районний поділ вплине на мешканців громад?

- Ніяк, і у цьому мій ключовий меседж. Найпоширеніша «страшилка»: через укрупнення районів умовній бабусі доведеться їхати за 100 км, щоб отримати довідку. Це неправда: бабуся отримає довідку у найближчому ЦНАПі. Всі послуги мають надаватися виключно у громадах, які, доводячи власну спроможність, просто зобов’язані відкривати ЦНАПи.

Останні заяви голів асоціацій місцевого самоврядування змусили занепокоїтися про долю реформи. Чи можуть асоціації спинити її?

- Звісно, можуть, але я хочу звернути увагу на наслідки такого демаршу. Якщо вони заблокують у парламенті пакет законодавчих  перетворень, наша держава перейде у 2021 рік з хаотичною структурою. З одного боку, у ній будуть 1470 громад, а з іншого – 490 райдержадміністрацій та районних рад з аналогічними повноваженнями, проте без грошей. Разом із цим, працівники 490 РДА та районних рад отримуватимуть зарплатню з державного бюджету. Якщо хтось готовий взяти на себе відповідальність за позбавлення громад можливостей розвитку, будь ласка.

Скільки шансів, на вашу думку, що адміністративно-територіальну реформу вдасться завершити до цьогорічних місцевих виборів?

- Я би дав дев’ять проти одного за те, що у нас все вийде.

Чи має парламент план В на випадок, якщо законодавчі зміни щодо адміністративно-територіальної реформи прийняти не вдасться?

- Власне, це і є план В – план А стосувався прийняття змін до Конституції у частині децентралізації. Якщо Верховна Рада провалить реформу, на нашу країну чекає тотальний управлінський хаос на місцях. І я навіть не хочу думати про таке.