Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

З початком нового року набув чинності Виборчий кодекс України, який визначив порядок підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів рад та голів усіх рівнів, а також старост сіл, селищ. Що стосується Закону України «Про місцеві вибори», то він залишається чинним в частині положень щодо організації та проведення повторних, проміжних, додаткових виборів і заміщення депутатів, обраних у багатомандатному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені, що діють до наступних чергових або позачергових виборів депутатів місцевих рад. Це означає, що обрання старост на цьогорічних місцевих виборах повинно здійснюватися виключно на основі відповідних приписів чинного Виборчого кодексу України (далі – Виборчий кодекс).

Останнім часом в експертних колах та в соціальних мережах почали обговорюватися питання щодо можливих форматів та умов обрання старост на цьогорічних місцевих виборах в контексті чинного Виборчого кодексу. Забігаючи наперед, зазначу, що причиною таких дискусій виступає певна неузгодженість окремих положень Виборчого кодексу як між собою, так і з деякими приписами законодавства, що визначають правовий статус старостинської посади. Тому пропоную в рамках цієї публікації, безвідносно до адміністративно-територіальної та фінансової складових, з’ясувати сутність законодавчих нестиковок з означеного питання - наскільки вони є серйозними та чи потребують коригувань шляхом унесення змін і доповнень до Виборчого кодексу.

Існує думка, що не в усіх територіальних громадах на цьогорічних чергових місцевих виборах зможуть обиратися старости сіл, селищ. Їх обиратимуть виключно в тих об’єднаних громадах, де свого часу вже були проведені перші вибори старост, а в решті громад – ні.

Щоб зрозуміти, наскільки такі та подібні твердження мають належне юридичне підґрунтя, незайвим спочатку буде дізнатися, який правовий статус сьогодні мають особи, що перебувають на посаді старости, здійснюючи відповідні повноваження. Проведений аналіз деяких законодавчих приписів Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (далі – Закон №157-VIII) дозволяє стверджувати, що сьогодні в об’єднаних територіальних громадах свої повноваження здійснює три види осіб на посаді старости:

• старости, яких було обрано на перших виборах старост;
• виконувачі обов’язків старости, яких після завершення процедури добровільного об’єднання було призначено новообраною радою ОТГ на строк до обрання на перших виборах старост;
• виконувачі обов’язків старости, яких після завершення процедури добровільного приєднання до об’єднаних громад було призначено відповідною радою ОТГ на період повноважень ради об’єднаної територіальної громади поточного скликання.

А тепер давайте подивимося на формулювання відповідних приписів Закону №157-VIII, які визначають правовий статус осіб, які здійснюють обов’язки старости. 

Прикінцеві положення Закону №157-VIII визначили, що у селах, селищах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, обов’язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об’єднання (пункт 3).

Поруч з цим, у Розділі II-1 «Порядок добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад» Закону №157-VIII сказано, що сільський, селищний голова територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади, виконує обов’язки старости відповідно до закону на період повноважень ради об’єднаної територіальної громади поточного скликання (абзац четвертий частини першої статті 8-3).

Таким чином, ті громади, які були утворенні виключно за процедурою добровільного об’єднання, на відміну від тих, що приєдналися до вже об’єднаної громади, отримали право проведення перших виборів старости. Причиною, яка унеможливила проведення в приєднаних територіальних громах перших виборів старост, є формулювання наведеного вище припису, який визначив, що термін повноважень виконувача обов’язків старости співпадає з періодом повноважень ради об’єднаної територіальної громади поточного скликання.

А тепер ми проаналізуємо ті норми Виборчого кодексу, що стосуються чергових виборів старост та подивимося, наскільки вони узгоджуються зі змістом приписів Закону №157-VIII, які визначили статус виконувачів обов’язків старост та термін їх повноважень.

Так, припис частини 2 статті 194 Виборчого кодексу визначив, що чергові місцеві вибори проводяться одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад, голів, старост села, селища, обраних на попередніх чергових місцевих виборах. Поруч з цим, інша норма Виборчого кодексу (пункт 3 частини 1 статті 288) означила, що депутати місцевої ради, сільський, селищний, міський голова, староста обираються на перших місцевих виборах на строк до обрання на чергових виборах депутатів та сільського, селищного, міського голови, старости села, селища і сформування за результатами таких виборів відповідної ради у повноважному складі. З огляду на зміст цих двох норм, деякі експерти висловлюють припущення, що у цьогорічних чергових виборах старост будуть брати кандидати тільки від тих об’єднаних громад, в яких вже перші вибори старост відбулися.

Що ж, давайте спробуємо розтлумачити ці приписи Виборчого кодексу в контексті тих норм Закону №157-VIII, які стосуються виконувачів обов’язків старости та зробити відповідні висновки. По-перше, обидві норми стосуються різних видів місцевих виборів: частина 2 статті 194 Виборчого кодексу стосується часу та умов проведення чергових місцевих виборів, а пункт 3 частини 1 статті 288 – перших місцевих виборів. По-друге, стаття 288 Перші місцеві вибори входить до складу Розділу XXXXI. ЗАМІЩЕННЯ ДЕПУТАТІВ, ПОЗАЧЕРГОВІ, ПОВТОРНІ, ПРОМІЖНІ, ДОДАТКОВІ ТА ПЕРШІ МІСЦЕВІ ВИБОРИ. Це означає, що при вирішенні питання обрання старост на цьогорічних чергових місцевих виборах до уваги не повинна братися норма, яка стосується перших місцевих виборів. По-третє, припис частини 2 статті 194 Виборчого кодексу за своїм змістом є таким, що не стосується чинних сьогодні усіх рад, голів та старост села, селища. Причина досить проста, адже в останню неділю жовтня цього року:

• не усі наявні в Україні ради, голови та старости сіл, селищ будуть п’ятого року повноважень;
• не усі наявні в Україні ради, голови та старости сіл, селищ були обраними на попередніх чергових місцевих виборах.

Як ми бачимо, результати проведеного аналізу в контексті припису частини 2 статті 194 Виборчого кодексу, який містить перелік учасників виборів та деяких їх властивостей (ознак), дозволяють зробити висновок про те, що в цьогорічних чергових місцевих виборах не зможуть брати участь ні старости, яких було обрано на відповідних перших виборах старост, ні виконувачі обов’язків старости обох видів.

Припис частини 2 статті 194 Виборчого кодексу у наявному формулюванні не є придатним для застосування в цілому і потребує відповідних коригувань з боку Верховної Ради України як суб’єкта законодавчої ініціативи.

З іншого боку, враховуючи, що рішення про проведення чергових виборів депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів, старост села, селища приймається Верховною Радою України, то, перш ніж це зробити, остання має подбати про належну правову регламентацію майбутніх чергових місцевих виборів. А для цього щонайменше потрібно внести зміни в частину 2 статті 194 Виборчого кодексу, але з таким розрахунком, що коли за цьогорічними настане час наступних чергових виборів, то щоб знову не з’явилась потреба у коригуванні вказаної норми. На мій погляд, це означає, що відкоригована норма має стати за своїм змістом універсальною, тобто такою, що, або враховує певну сукупність ознак, властивих сьогодні чинним радам, головам та старостам, яких вони як традиційні учасники виборів не позбудуться й в майбутньому, або не акцентує увагу на таких ознаках взагалі.

Прийнятий Верховною Радою України у першому читанні проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства (реєстр. № 3485 від 18.05.2020 р.) передбачає доповнення частини 2 статті 194 Виборчого кодексу абзацом першим із таким змістом: «Чергові місцеві вибори призначаються в зв’язку із закінченням строку повноважень місцевих рад, сільських, селищних міських голів, старост села, селища, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.». При цьому сьогодні чинний абзац перший частини 2 статті 194 у разі прийняття стане абзацом другим, не зазнавши жодних змін чи доповнень. Для кращого розуміння та наглядності пропонованих законопроектом №3485 змін до статті 194 Виборчого кодексу див. Таблицю 1.

Таблиця 1

Як видно з наведеної таблиці, завдяки доповненню частини 2 статті 194 новим абзацом, наявна у цій нормі проблема не усувається, а доповнюється  ще одним недоліком нормотворчого характеру. Сутність цього недоліку полягає у тому, що не усі чинні в Україні місцеві ради, сільські, селищні міські голови, старости сіл, селищ були обрані на попередніх чергових місцевих виборах. Іншими словами, маємо сьогодні у частині 2 статті 194 Виборчого кодексу один проблемний абзац, а згодом їх може стати вже два.

У зв’язку з цим, вбачаю за необхідність на основі проведеного аналізу як норм чинних законодавчих актів, так і законопроекту №3485 в частині підстав і порядку призначення чергових місцевих виборів, запропонувати власне бачення формулювань абзаців першого та другого частини 2 статті 194 Виборчого кодексу (див. Таблицю 2).

Таблиця 2

На мою думку,  наведені у Таблиці 2 формулювання перших двох абзаців частини 2 статті 194 Виборчого кодексу є більш універсальними, аніж в редакції законопроекту №3485, оскільки своїм змістом стосуються усіх наявних в Україні рад, голів, старост села, селища, незалежно від того, на яких виборах їх було обрано – перших, чергових чи позачергових.

Враховуючи, що два види виконувачів обов’язків старости не обиралися на відповідних попередніх місцевих виборах і вони не охоплюються змістом пропонованих редакцій абзаців першого та другого частини 2 статті 194 Виборчого кодексу, то вбачається доцільність доповнення пункту 4 Розділу XXXXII. ПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ Виборчого кодексу підпунктом 4) у такій редакції:

«Чергові вибори старост в останню неділю жовтня 2020 року також проводяться у тих старостинських округах (селах, селищах), в яких обов’язки старости виконують особи, які здійснювали повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об’єднання, а також приєднання до об’єднаної громади згідно із положеннями абзацу четвертого частини першої статті 8-3 та пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Втім, як завжди, останнє слово при прийнятті змін та доповнень до Виборчого кодексу залишається за Верховною Радою України – єдиним законодавчим органом в нашій державі. Однак, законопроект №3485 готуватиметься до другого читання, і є надія, що пропоновані тут зміни та доповнення не залишаться без уваги.