Автор: Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій

Завершення адміністративно-територіальної реформи до чергових місцевих виборів у жовтні 2020 залишається в пріоритетах Уряду. З базовим рівнем більш-менш зрозуміло – досвід попередніх п’яти років впровадження реформи показав як перспективність новоутворених адміністративно-територіальних одиниць, так і недоліки процесу добровільного об’єднання територіальних громад. Прийняття законопроекту № 2653 виглядає перспективним вирішенням проблеми поєднання інтересів місцевих еліт, амбіцій народних депутатів та потреб Уряду у створенні дійсно спроможних органів місцевого самоврядування..

На черзі формування субрегіонального рівня. В тому, що має бути проміжний, між базовим і регіональним, рівень адміністративно-територіального устрою, ні експерти, ні урядовці не сумніваються. Сьогодні цей рівень називається районом. Можливо, змінами до Конституції йому повернуть семантично ближчу до України назву «повіт». Щодо того, на яких принципах його формувати, досі точаться дискусії. На жаль, у 2008-2010 роках, коли формувались концептуальні засади адміністративно-територіального устрою, до глибокого осмислення значення цього рівня та недвозначного сприйняття його місії руки не дійшли. Головне завдання стояло у виробленні філософії формування громад, яка і була взята в роботу постмайданними урядами Яценюка та Гройсмана та підхоплена, до її честі, новою владою.

Крім того, змінилось законодавче поле. Якщо до 2017 року цей рівень сприймався як основний для організації надання вторинної медицини органами місцевого самоврядування, що мали бути створені на ньому, то зміна філософії медичної реформи перевело акцент на іншу місію цього рівня – організації виконавчої влади. Якраз необхідність формування ефективних територіальних органів центральних органів виконавчої влади (далі – ТО ЦОВВ) і визначають основні вимоги до адміністративно-територіальних одиниць цього рівня. Звичайно, на ньому можуть формуватися і органи місцевого самоврядування, однак обсяг їх повноважень, очевидно, буде незначний порівняно з тими, які передбачається передати на рівень громад та регіонів.

Поняття ефективності територіальних органів виконавчої влад означає, що вони повинні здійснювати свої функції на прийнятному, визначеному законодавством рівні при належному навантаженні на апарат. При чому зекономити на персоналі державі не вдасться. Це у самоврядування є можливість навантажити службовців різними функціями, оскільки законодавство дає йому досить широкі межі автономії в прийнятті рішень. В державній службі кожна функція регламентується чіткими інструкціями та штатами. Тобто, якщо створюється, наприклад, районна державна адміністрація (РДА), то забезпечується мінімальна кількість службовців незалежно від кількості населення. Те саме з територіальними органами міністерств та відомств.

Саме тому формування кожного нового району потребує додаткового фінансування з державного бюджету, що за скромними підрахунками, становить понад 50 млн грн на рік тільки на заробітну плату працівникам РДА та апаратів територіальних органів міністерств та відомств. Це стільки ж, скільки на утримання трьох лікарень. Навіть багатші країни не допускають розкоші створювати додаткові адміністративно-територіальні одиниці. У Франції, яка співмірна за територією з Україною, на континентальній частині створено 96 департаментів, причому 83 з них - ще в часи Великої Французької революції. Тоді країна стояла перед викликом розпаду на окремі князівства, що активно підтримувалось, як зовнішніми силами, так і внутрішньою фрондою. Рішення створити адміністративні одиниці за принципом стародавніх римських провінцій виявилось напрочуд вдалим, з огляду на ефективність адміністрування території. Префект, як представник центральної влади, мав обов’язок верхи на коні протягом світлового дня відвідати та проконтролювати стан справ у кожному закутку довіреної йому території. Крім того, концентрація фінансових, інтелектуальних ресурсів дозволяла якісно виконувати державні повноваження, однак не створювала спокуси шантажувати центр загрозою сепаратизму. Доволі значна кількість департаментів дозволяє їх порівнювати між собою. З іншої сторони, їх менше сотні, що забезпечує прямі комунікаційні та адміністративні зв’язки з центральними органами, обминаючи регіональний рівень.

Досвід Франції вартий для застосування в Україні. Це і загроза сепаратизму, і потреба координації ТО ЦОВВ, і необхідність зламати неофеодальну систему управління територіями, і професійний супровід діяльності органів місцевого самоврядування, більшість з яких, особливо в сільських громадах, з огляду їх формування за демократичними процедурами, об’єктивно мають недостатній професійний рівень та потребують консультацій з боку державних структур. І, нарешті, це адміністративний нагляд за законністю діяльності тих же органів місцевого самоврядування, який передбачений Європейською Хартією місцевого самоврядування, Конституцією України і якого дуже не хочуть деякі місцеві голови, називаючи це посяганням держави на їхню автономію.

Аналіз статистичних даних у сфері публічного управління в країнах Європи показує, що належний рівень навантаження на органи державної влади забезпечується, якщо кількість населення, де здійснюється діяльність такого органу складає не менше 150 тисяч. Це є однією з умов формування нових районів в Україні. Інша вимога випливає з необхідності мати добре вишколений адміністративний персонал, причому не тільки в РДА, а також в ТО ЦОВВ. Адже відповідно до концепції реформування, структури, які отримують статус органів, згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, мають отримати і виключні повноваження, визначені законами України. Саме законами, а не підзаконними актами. Так, наприклад, районний орган поліції повинен вирішувати справи в рамках всіх статей Кодексу про адміністративні правопорушення і більшості статей Кримінального кодексу, залишаючи для обласного органу тільки важкі злочини, які витребуються ним за наявності ознак такого правопорушення. Очевидно, що на районному рівні має бути сформована професійна еліта. Таку еліту можна виплекати тільки в містах середнього рівня – не менше 50 тисяч мешканців, ареал існування яких забезпечує достатню конкуренцію в усіх секторах соціального буття – освіті, медицині, культурі, бізнесі. Саме такі міста є центрами соціального та економічного тяжіння, які формують та стабілізують професійне середовище, необхідне для забезпечення ефективного державного управління.

Таким чином, виходячи з критеріїв навантаження та якості адміністративних кадрів, вимальовується наступний алгоритм моделювання нових районів, запропонований Методологічними рекомендаціями Мінрегіону. Спочатку визначаються потенційні адміністративні центри міста чисельністю понад 50 тисяч жителів. Тут є певні особливості – біля міст-обласних центрів об’єктивно існує зона агломерації, в рамках якої повинна узгоджуватись діяльність громад за принципом добросусідства. Гарантією такого добросусідства має бути РДА, юрисдикція якої має охоплювати агломераційну зону, що становить не менше 30 км від обласного центру. Тобто інші міста крім обласного центу, навіть, якщо їх чисельність становить понад 50 тисяч жителів, не можуть бути центрами майбутніх районів.

Після визначення однозначних адміністративних центрів встановлюється зона гарантованої відповідальності органів виконавчої влади, як РДА, так і ТО ЦОВВ. Тут доцільно використовувати термін «відповідальність» а не «доступність», оскільки йдеться про діяльність державних органів, а не надання соціальних послуг, як у випадку з громадами, де критерій доступності соціальних послуг є вагомим. Так от, зона гарантованої відповідальності визначається як 60 км і відповідає якраз раніше згадуваному «конячому критерію», а також критерію «золотої години» для формування мережі закладів вторинної медицини. Поза вказаною зоною починається поле для прийняття політичного рішення, виходячи із сукупності альтернативних факторів – необхідності керованості територією та забезпеченості належної якості управління. Тому відповідно до Методики визначено: якщо за межами гарантованої зони відповідальності проживає понад 150 тисяч мешканців, може створюватись ще один район, при умові, що є хоча б одне місто на цій території чисельністю понад 10 тисяч жителів. Звичайно, в такому районі буде втрата якості управління, однак принаймні забезпечується принцип глибокого проникнення держави, який гарантує її цілісність та єдине правозастосування на всій території країни. Якщо ж на цій території немає таких населених пунктів, чи проживає менше мешканців, то територія відповідальності органів виконавчої влади розширюється далі до межі іншого району. Краще витратити кошти на якісну дорогу, ніж плодити неефективні державні структури, які обтяжуватимуть державний бюджет та, для виправдання свого існування, імітуватимуть бурхливу діяльність, гноблячи місцевий бізнес. Особливості території не повинні грати ніякої ролі, оскільки в районний центр мешканці будуть їхати надзвичайно рідко, отримуючи соціальні та адміністративні послуги в громаді. Слід також зауважити, що крім територіальних органів виконавчої влади, в деяких поселеннях, як правило, нинішніх районних центрах, залишатимуться територіальні підрозділи таких органів без статусу юридичної особи. Планувалось, що підрозділи МВС, МНС, Мінсоцполітики, які надають послуги безпосередньо мешканцям, будуть у кожній громаді, однак певна хаотичність їх формування та політизація процесу вносять корективи в цей план для тих громад, чиї центри знаходяться близько один від іншого – надлишкові структури дорого коштують державі.

Затвердження нового районного поділу, відповідно до Конституції, має бути здійснено Верховною Радою, причому, у формі закону, оскільки передбачається ряд регулятивних норм. Крім того, формат такого акту, вірогідно, передбачатиме перелік складових районів – громад, що, по суті, означає затвердження територіального устрою, що, знову ж таки, відповідно до статті 92 Конституції, має бути виключно у формі закону. Законопроект повинен подаватись тільки Кабінетом Міністрів, що і визначено перехідними положеннями до загаданого законопроекту № 2653. Причому розробником такого проекту має бути Мінрегіон, а не ОДА, які в цьому випадку мають очевидний конфлікт інтересів. По-перше, це не є виключно державний орган, по суті він відображає інтереси регіональних еліт, що підтверджується проектами Перспективних планів, де вотчини впливових адміністративних та бізнесових осіб проявляються в конфігурації деяких громад. По-друге, органи виконавчої влади районного рівня перебирають на себе більшість повноважень обласного рівня, як громади перебрали на себе повноваження районних рад, поставивши під сумнів взагалі доцільність їх утворення за результатами чергових місцевих виборів. Крім того, ОДА об’єктивно будуть зацікавлені в збільшенні числа районів та їх послабленні для виправдання необхідності збереження ієрархічного підпорядкування. Слід також пояснити народним депутатам, що їхнє бажання створити  штучний район у себе на виборчому окрузі насправді політичних дивідендів це не принесе. Швидше навпаки – голова громади, де розмістять центр такого району, проклинатиме народного обранця за сумнівне задоволення віддати ряд адміністративних споруд для територіальних органів та терпіти біля себе РДА, голова якої буде перевіряти зайвий раз органи та установи, розміщених насамперед в районному центрі. Знову ж таки, перспектив для розвитку в такої громади  менше, ніж в сусідніх, оскільки бізнес як і сьогодні, неохоче йде на території, де є два органи управління, відчуваючи конфліктність між ними. І останнє – відсутність районної ради означає відсутність районного бюджету, а отже і фінансового інтересу в ініціаторів створення такого району.

Принагідно формування нових районів дозволить вирішити ряд хронічних проблем, пов’язаних зі слабким розвитком територій на межі областей, а також із розривом території областей. Це, насамперед, стосується таких аномалій, як статус міста Славутича, який територіально знаходиться в Чернігівській області, але адміністративно відноситься до Київської, чи селища Коюбинського, вмонтованого в місто Київ, але підпорядкованого на сьогодні Ірпінській міській раді тієї ж Київської області. Потрібно також ставити питання щодо західних територій Кіровоградської області, які об’єктивно тяжіють до Умані та Первомайська і створення окремого району, для яких є не раціональним з огляду на додаткові  ресурси держави на утримання такого інституційно неспроможного району.

Звичайно, при моделюванні виникає декілька психологічних бар’єрів. Наприклад, Харківський район налічуватиме понад 2 млн мешканців, але слід визнати, що переважна більшість населення проживає саме в Харкові. Тому і Харківська область має велику кількість населення. Але ж ніхто не ставить питання про те, що Харківська область є завеликою.

Моделювання нових районів виходить на цифру 94, яка може бути об’єктивно скоригована лише з міркувань державної безпеки. Створення додаткових районів означатиме, що політикум ще не усвідомлює значимості моменту, який може бути увіковічнений, як це сталось із рішенням Французького Конвенту в 1790 році, і за яке буде не соромно перед наступними поколіннями.