Деякі думки з теорії та практики співробітництва територіальних громад в Україні

Автор: Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства 

З часів минулих – система розселення та урбанізація

Територія України в її сучасних межах сформувалась лише у ХХ столітті. Різні українські регіони в різні часи перебували у складі різних імперій, тому поселенська мережа та адміністративно-територіальний устрій там складався по-різному. От, наприклад, якщо глянути на адміністративну карту України, то помітно, що найбільша кількість міст та містечок припадає на західну та східну частини. Але міста та містечка Західної України мають історію тривалістю понад 500 років, натомість більшість міст Східної України – продукт індустріалізації кінця ХІХ століття та першої половини ХХ століття.

Південна Україна, як і Північна, мають значно меншу кількість міст, тут менша щільність населення. Попри це, для всіх цих українських територій тривалий час характерним було досить стрімке скорочення частки сільського населення та зростання міського. На сході та південному сході частка міського населення уже досягла «європейського» рівня і складає понад 80%. Проте, навіть у такій високоурбанізованій області як Дніпропетровська, в сільських територіях проживає понад 300 тисяч осіб людей. А у Львівській, яка є найбільш урбанізованою на заході, в сільських територіях проживає понад 900 тисяч населення. Загалом в Україні близько 31% населення проживає у сільських територіях. Це досить велика цифра. Подібні показники в Європі притаманні лише Польщі та Австрії.

Отже, з одного боку, ми маємо досить значну частку сільського населення, а з іншого - ключова додана вартість української економіки формується в містах, у містах концентруються найкращі заклади освіти, культури, охорони здоров’я, спорту і т.і.

Серед загальної чисельності міст, найбільше міст невеликих, але більшість міського населення проживає у великих містах.

Малюнок 1. Кількість міст різних категорій, за чисельністю

(МоЗ – міста обласного значення, МрЗ – міста районного значення)

Малюнок 2. Кількість населення у різних категоріях міст

(МоЗ – міста обласного значення, МрЗ – міста районного значення)

Аналіз системи розселення показує, що абсолютна більшість сільського населення проживає у зоні доступності міст. У радіусі 30-хвилинної доступності до міста села є більшими, щільність населення у приміських районах є вищою, ці райони є більш привабливими для розміщення нових виробництв. Сільські території периферійної зони, понад 45 хвилин доступності до міст, є малопривабливими для інвестицій, тут швидшими темпами відбувається деградація місцевої економіки та скорочується населення (це правило не поширюється на незначну частину сільських територій з яскраво вираженою туристичною складовою – гірські, прибережні території та лікувальні курортні зони).

Щільність населення у приміських та периферійних районах:

Об’єктивно виходить, що міські та сільські територіальні громади (особливо прилеглі до міст) досить сильно пов’язані між собою природним чином, проте залишаються роз’єднаними адміністративно, адже і міська, і сільська територіальна громада є повноцінним суб’єктом місцевого самоврядування зі своїми органами управління, власним бюджетом та інтересами щодо його наповнення, у тому числі й через ефективне використання своїх земель та інших природних ресурсів, що розміщені в межах її території.

Недовіра – страшна перепона для розвитку

Україна належить до досить невеликого числа країн, де традиційно люди не довіряють владі, як такій Причини тут називають різні, але ключовою причиною, як стверджує багато істориків, є тривалий бездержавний статус України.

Протягом багатьох століть українці не мали власної держави, тому будь-яка влада асоціювалась винятково із владою загарбників, окупантів, тому не викликала довіри у українців –  її не любили і намагались не надто на неї зважати.

За майже 30 років незалежності ця вкорінена недовіра так і залишилась нездоланною, що створює проблеми, як для розвитку України загалом, так і проведення окремих реформ зокрема.

На фоні тотальної недовіри до органів влади, рівень довіри до органів місцевого самоврядування є суттєво вищим, проте навряд чи можна його вважати високим – 10-12%.

Варто зауважити, що всі органи влади, у тому числі органи місцевого самоврядування, в Україні досить швидко втрачають кредит довіри, який вони отримують на виборах, і до наступних виборів підтримка діяльності цих органів з боку населення є мінімальною.

В цих умовах також присутній елемент недовіри сільських жителів до міських жителів, а особливо до міських органів місцевого самоврядування. Ми отримуємо дуже складний психологічний вузол, який складно розв’язати. З одного боку міські та суміжні сільські територіальні громади сильно зв’язані між собою природним чином: транспорт, послуги, водопостачання, сміттєзвалища, цвинтарі, відпочинкові зони, послуги, щоденна трудова маятникова міграція, що вимагає тісного співробітництва між цими громадами. А з іншого - недовіру жителів цих громад до своїх власних органів місцевого самоврядування та й один до одного, що фіксують різні соціологічні служби протягом багатьох років (https://i-soc.com.ua/ua/institute/offers Інститут соціології НАНУ протягом багатьох років проводить соціологічні дослідження в різних сферах, зокрема і щодо довіри різним інституціям)

В таких умовах утворення об’єднаних територіальних громад з центрами у містах обласного значення виявилось досить ускладненим, так само, як і приєднання сільських територіальних громад до міст обласного значення (хоча процес таки почав розвиватись після спрощення процедури приєднання).

Український законодавець в принципі створив правову базу для започаткування партнерств між міськими та сільськими територіальними громадами – Закон України «Про співробітництво територіальних громад». Уряд визначив співробітництво міст та сільських територій пріоритетом у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року (ДСРР2020), проєкти співробітництва територіальних громад можуть отримувати підтримку з боку держави через інструменти Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР).

Здається, є все для швидкого розвитку таких партнерств, але насправді ситуація із запровадженням співробітництва виглядає не досить динамічною.

Напевне, ключовою проблемою започаткування співробітництва залишається проблема недовіри всіх до всіх. Тому починати творення партнерств та підготовку договорів співробітництва територіальних громад потрібно з діалогу. «Спочатку було слово…»

Від діалогу до партнерств

Інститут громадянського суспільства за підтримки Програми «U-LEAD з Європою» у 2018 році розпочав проєкт «Партнерство між міською та сільською місцевостями в Україні, як ефективний інструмент місцевого економічного розвитку в Україні», ключовим завданням якого є підтримка започаткування партнерств між міськими та сільськими територіальними громадами, допомога громадам розпочати діалог між собою, обранні тем для співробітництва та консультування задля підготовки спільного для партнерства проєкту чи проєктів. На наше переконання, лише спільна робота над проєктами, залучення до цього процесу якомога ширшого кола людей дає шанс знизити рівень недовіри і побачити на власному досвіді, як поєднання зусиль дає кращі результати ніж взаємна конкуренція за обмежені ресурси.

Що ми зробили на старті?

1. Провели детальне дослідження системи розселення в Україні, ситуації із можливостями та використанням інструментів партнерств та виявили проблеми та можливості.
2. Підготували методичні рекомендації щодо започаткування партнерств
3. Підготували та оприлюднили оголошення про проєкт та порядок участі громад у проєкті 9 листопада 2018 року, розіслали 98 листів-запрошень до участі у проєкті у міста-потенційні центри партнерств, визначені у результаті дослідження.

З потенційних партнерств відгукнулись 38, які надіслали заявки з мотиваційними листами щодо участі у проєкті.

Для зацікавлених сторін, які виявили бажання до творення партнерств, провели чотири навчальних семінари, на яких в малих групах представники міської та сусідніх сільських громад мали змогу розпочати робочі діалоги з пошуку теми та проєктів для співробітництва.

Далі, учасники семінарів мали показати свою спроможність до співробітництва, підписати між собою меморандуми про партнерства та підготувати концептуальну ідею спільного проєкту. Цей етап подолали 26 партнерств.

Малюнок 3. Географія партнерств міської та сільських територіальних громад.

Спільні проєкти: про що і для чого?

Початок діалогу в партнерствах привів до поступового виокремлення тем співробітництва, які б були прийнятні для всіх учасників співробітництва і які б гармонійно відповідали інтересам міської та сільських територіальних громад та базувалися на потребах і можливостях. Таким чином, виявилось, що тем для співробітництва може бути досить багато і різних, а не тільки пов’язаних із сміттям, як це виглядало на початках розмов.

Типи та кількість проєктів у партнерствах

Отже, на 26 партнерств маємо 14 сфер співробітництва!

Це дуже цікаво, адже це показник еволюції проєктного мислення територіальних громад. Від простих проєктів соціального характеру – до проєктів у сферах, що забезпечують розвиток громад. Всі проєкти по своєму є цікавими, проте обсяги цієї записки не дають змоги зупинитись на всіх, ми покажемо лише кілька, які є можливо найбільш складними, але найбільш перспективними.

Ближче до завершення проєкту ми плануємо зробити публікацію щодо окремих найбільш цікавих проєктів партнерств аби показати не простий шлях переходу від НеДовіри до спільної діяльності в інтересах усіх учасників партнерства.

Але уже й зараз можна зробити певні висновки, які можуть бути цікавими для потенційних партнерств, що виникатимуть в Україні.

Можливості та ризики, як спроба певних проміжних висновків

Що показала робота з підтримки формування партнерств та започаткування спільної діяльності суміжних громад над підготовкою власних розвиткових проєктів?

1. Криза довіри, про яку стверджують соціологи та політологи, справді присутня, але вона долається спільною роботою, коли є потреба у вирішенні спільних проблем і є мотивація для цього.
2. Незважаючи на багато навчальних заходів, проведених у сфері стратегічного планування та управління проєктними циклами, насправді підготовка проєкту, а саме визначення мети, завдань, засобів та індикаторів успішності, є для багатьох дуже складним завданням, що потребує зовнішнього консультування.
3. Переведення Державного фонду регіонального розвитку в ручний режим його розподілу, замість відкритого конкурсу, демотивує громади готувати проєкти. Так само як відсутність на обласному рівні підтримки саме розвиткових проєктів змушує територіальні громади щоразу подавати на розгляд проєкти винятково подібні і такі, що стосуються в основному ремонту об’єктів бюджетної сфери.
4. Затримка оголошення конкурсу проєктів за сімома програмами регіонального розвитку, що фінансуються за рахунок коштів бюджетної підтримки ЄС, також демотивує участь у підготовці проєктів працівників виконавчих органів місцевих рад.

Попри все, співробітництво таки доцільний інструмент розвитку територій. Враховуючи підтримку з боку держави, він може не тільки суттєво прискорити місцевий розвиток, але й упорядкувати планування територій, зняти напруженість у відносинах міст та сільських околиць.

Далі буде...