Експерти з'ясували, які думки сформувалися в суспільстві про реформу місцевого самоврядування.

Стаття - мовою оригіналу. 

Как украинцы воспринимают децентрализацию и для чего она нужна людям

В Украине прошел ряд качественных исследований о том, как в обществе воспринимают реформу по децентрализации власти, какие положительные и отрицательные стороны видят в ней люди и что они ожидают получить в рамках новой системы местного самоуправления. Исследования были проведены группой экспертов Швейцарско-украинского проекта "Поддержка децентрализации в Украине" DESPRO.

Мнения людей: подсчитываем, взвешиваем, сортируем
Мир мнений, его многообразие, динамика важны для осуществления реформы децентрализации власти. На первый взгляд кажется, что узнать, что люди думают, просто – надо их спросить и сделать выводы. Однако этот метод не всегда работает без осечек. Ответ может зависеть от самого вопроса. Например, вопрос поставлен таким образом, что ответ заведомо известен или предполагает только две альтернативы "да" – "нет" и пр. Кроме того, трудно избежать субъективности в восприятии мнений других. Мы, как правило, слышим то, что хотим слышать. Появляются фразы: "Люди говорят ...", "Как все знают ...", "Всем известно ...". Но люди думают по-разному. И вес этих мыслей может быть различен. Опросы дают статистические (количественные) данные. Мнения подсчитывают, но не менее важно их ещё взвешивать и сортировать. Единичные мнения могут быть очень значительными и оказывать влияние на судьбу процесса реформирования. Для выявления максимального "веера" мнений людей используются качественные социологические методы (фокус-группа, глубинные интервью), психологические методы (проективные задания, ассоциативные тесты и пр.). Именно они дают возможность свободного выражения своих мыслей в обсуждении тем.

Задачами качественного исследования "Децентрализация: мнения людей" были: выяснить, какое содержание люди разных социальных слоев, возраста, регионов Украины вкладывают в понятие "децентрализация власти"; какие основные изменения в своей жизни ожидают граждане от реформ, какая именно информация о реформах интересует людей; что, по их мнению, является барьерами/препятствиями на пути реформирования власти; насколько каждый готов содействовать процессу реформ и осознает последствия внедрения инициатив децентрализации власти и пр.

Организаторы пытались стимулировать участников дискуссий делиться своими мыслями, надеждами, переживаниями, тревогами, опасениями, не только выражая свои мысли вслух, но и выполняя творческие (проективные) задания. Атмосфера группового обсуждения иногда порождала прозрение, находки, догадки. Участники исследования оценили обсуждение как возможность высказаться о наболевшем, "выпустить пар", как попытку выяснить непонятные аспекты социально-экономического развития страны.

Первый этап исследования проходил в октябре-ноябре 2014 года (6 фокус-групп), второй – в апреле-мае 2015 (8 фокус-групп). Участники: женщины и мужчины (1/1); от 18 до 70 лет; представители органов местного самоуправления из всех регионов Украины (мэры малых городов, председатели областных и поселковых советов); активные граждане (различные слои населения) городов и областей (Киев, Винница, Черкассы, Одесса, Львов, Ивано-Франковск), переселенцы из Донецкой и Луганской областей; журналисты / блогеры. Всего в групповых дискуссиях приняли участие более 100 человек. Средняя продолжительность каждого обсуждения – 1,5-2 часа

Как меняются мнения

За период с осени 2014 до весны 2015 года произошли существенные изменения мнений людей в отношении децентрализации. Если на первом этапе исследований главной темой обсуждений было "ЧТО такое децентрализация", то на втором этапе участники дискуссий высказывали свои мнения о том, КАК она будет происходить.

В октябре-ноябре 2014 года многие с опаской относились к децентрализации, не понимали ее сути, знание о реформе носили обрывочный характер. В обсуждениях наблюдалась путаница понятий "сепаратизм", "федерализация", "децентрализация". Причем, явно обнаруживались региональные различия в понимании сути реформ, их важности для развития страны и жизни граждан.

Представители Одессы, Харькова, Луганска, Донецка и частично Киева мало знали о децентрализации, представления о смысле реформ были очень противоречивые или вообще отсутствовали. Само понятие "децентрализация" вызывало у них явно негативные ассоциации: "кризис", "безответственность", "разрушение", "депрессия", "омерзение", "страх", "бардак", "конфликт", "война" и пр. Слабо понимая, что такое децентрализация, эта группа людей, которых можно условно назвать "противниками", высказывали свои опасения: "децентрализация приведет к распаду страны, беспорядку, росту коррупции, усилению зависимости от местных "князьков", угрозе безопасности страны".

С точки зрения психологии, такие страхи вполне объяснимы. Страх – это реакция на изменения, через которые проходит человек, сталкиваясь с обстоятельствами, которые он не может понять и контролировать. Это стадия отрицания и сомнения по отношению к чему-то новому и непонятному.

Другая группа участников фокус-групп, которых условно мы назвали "сторонниками" децентрализации, могли дать объяснение различий между централизованной и децентрализованной властью, могли привести позитивные примеры результатов децентрализации в других странах (Польше, Швейцарии, США). В основном, "сторонники" децентрализации – это представители Винницы, Черкасс, Львова, Ивано-Франковска, Киева, мэры малых городов. Их реакции на изменения соответствуют стадиям принятия нововведений – исследования и присоединения.
Ассоциации на слово "децентрализация", у этой группы были в основном позитивными: "движение вперед", "ответственность", "демократия", "делегирование", "справедливость", "возможности", "благосостояние", "самореализация", "самоорганизация" и т.п.

"Сторонники" в процессе обсуждения находили аргументы для доказательства преимуществ децентрализации: "участие общин в решении местных проблем", "предоставление больших полномочий и ресурсов местному самоуправлению", "ответственность местных властей за результаты своей деятельности перед своей громадой".

Объединяло же всех участников обсуждений 2014 года осознание необходимости преобразований в стране и понимание основных проблем на пути реализации реформ в Украине.

Среди типичных высказываний о факторах, тормозящих развитие и обновление страны, можно выделить следующие: "нет политической воли к реформам", "центральное руководство будет все тормозить", "внешние враги", "сейчас реформы не ко времени", "незрелость общества", "отсутствие политической, правовой культуры", "необходимость люстрации", "громады не готовы", "отсутствие новых, образованных, молодых политиков-руководителей".

Децентрализация власти – неоспоримая реальность

В апреле-мае 2015 года практически все участники групповых дискуссий уже имели представление о смысле (сути) децентрализации, ее значении как для общества в целом, так и для отдельных граждан. Стоит отметить интересный факт – никаких региональных различий в восприятии, оценках, отношении людей к децентрализации уже не наблюдалось. В высказываниях участников звучали такие характеристики реформы, как "передача полномочий и финансов на базовый уровень, приближенный к людям". Большинство людей уже осознают, что "децентрализация – звено целой цепи реформ, без которых Украина не сможет развиваться дальше и стать полноправной европейской страной". Люди чувствуют, что "результаты реформирования власти будут касаться каждого лично".

Участники обсуждений 2015 года осознают децентрализацию как веление времени и позитивную неизбежность для Украины.

Однако, практически участники фокус-групп осознают и трудности в реализации децентрализации. Проблемы, стоящие на пути достижения успеха в реформировании, достаточно эмоционально обсуждаются людьми. Среди проблем наиболее часто были высказаны следующие:

• низкий уровень доверия к власти;
• разочарование отсутствием ощутимых результатов в подготовке к реформировании за год работы новой власти;
• недостаток профессионалов-менеджеров в органах самоуправления и государственном управлении;
• непрозрачность процессов реформирования ("создатели" реформы плохо контактируют с "низами", не прислушиваются к мнению на местах);
• механическое заимствование зарубежного опыта без учета особенностей Украины и собственного опыта проведения реформ (позитивного и негативного);
• негативное влияние предстоящих выборов в местные советы на процесс децентрализации (многие считают, что "ускорение" реформы децентрализации власти является частью предвыборной технологии, и эта спешка может навредить реформированию).

Две точки зрения на смысл децентрализации

Анализ высказываний участников групповых дискуссий показал, что существуют некоторые различия во взглядах на смысл децентрализации. Разница точек зрения, различия в восприятии процесса децентрализации зависят от понимания значения реформирования власти для людей, общества и государства.

Условно можно выделить две группы:

• люди, которые подчеркивают социально-общественную значимость реформирования власти. Представители этой группы придерживаются мнения и делают акцент на том, что децентрализация – это шаг к построению демократического общества, демократизации системы управления государством. Условно эту группу мы назвали "демократы".
• люди, которые подчеркивают, в первую очередь, социально-экономическую целесообразность реформы. Представители этой группы придерживаются мнения и делают акцент на том, что децентрализация – эффективная форма хозяйствования. Условно – это группа "хозяйственников".

Что отличает эти группы

"Демократы", в основном, это: молодые, активные люди, общественные активисты; представители власти, которые пришли после Майдана; частично журналисты и блогеры; студенты. Они делают акцент на изменении самого человека – менталитета, самосознания, привычек, социальной и общественной активности. Для них децентрализация – это новые возможности глобального для страны масштаба: преодоление коррупции, равные возможности для развития языков национальных меньшинств, стимулирование здоровой конкуренции; решение проблем управленческих кадров; развитие малого бизнеса; улучшение образования; развитие страны "снизу вверх" – от сел и городов в центр.

Критикуя современное состояние процесса реформирования, "демократы" подчеркивают "отсутствие масштабного, глобального видения, четкого плана, дорожной карты децентрализации"; "выдергивание отдельных звеньев из общей цепи реформирования"; "неясность новых правил игры".

При этом, представители этой группы оптимистически оценивают свои личные перспективы в процессе реализации децентрализации – "реализация своих знаний, способностей и энергии для развития страны, независимо от места их применения – в органах самоуправления, бизнесе, общественной работе, политике". Они не боятся перемен и готовы идти на риск.

Наиболее типичные высказывания "демократов". Цитаты:
"Децентрализация – это развитие" (Львов).

"Инновации, имидж Украины – толчок к образу обновленного гражданина Украины" (Черкассы.)

"Реформа – сотрудничество и взаимопонимание между государством и обществом" (Черниговская область).

"Нет связи – нет понимания, нет понимания – нет взаимодействия, нет взаимодействия – нет эффективности" (Луганск).

"Молодые политики хотят отойти от "бла-бла-бла" и перейти к реальным шагам" (Одесса).

"Уже есть примеры успешных громад, современных менеджеров. Проблема – пассивность граждан, но и это сдвинулось. Чем нас будет больше, тем меньше будет коррупции, будет развитие" (Сумская область).

"Мы продолжаем слышать и сами очень часто говорим: "Они негодяи, а я такой хороший, мы такие хорошие". А что мы делаем для того, чтобы над нами не стало негодяев?" (Одесса).

"Бизнесмены-предприниматели – наиболее активные, рискованные. Если нам не мешать, а стимулировать, мы можем делать изменения. Дайте нам возможность зарабатывать деньги. Мы станем тем вирусом, который "заразит" общины" (Львов).

"У меня есть надежда ... Нам мало что удастся. Мы сделаем первые шаги. А продолжать это будут наши дети, которые родились в свободном обществе. Они более свободны. Они не имеют страха. Они хотят чего-то нового, и они смогут закончить то, что мы начали" (Черкасская область).

"Хозяйственники". Кто они?

Это опытные представители органов местного самоуправления, представители малого бизнеса (молодые и средних лет); люди старшего поколения, с опытом неудачных реформ; те, кто с опаской воспринял Майдан.

Характеризуя децентрализацию, "хозяйственники" делают акценты на рациональном использовании местных ресурсов и возможностей; передаче полномочий на места; приближении услуг к людям; упрощении и оперативности решения насущных задач; увеличении местных бюджетов.

Для "хозяйственников" децентрализация – это возможность решения конкретных типичных проблем громад: финансирование, пополнение местных бюджетов; решение коммунальных проблем (ремонт дорог, домов, улучшение водоснабжения, ликвидация свалок…); возрождение сферы культуры и досуга; повышение качества медицины, безопасность (включая пожарную), привлечение инвестиций.

Критикуя процесс реформирования, "хозяйственники" обращают внимание на затягивание с принятием необходимых законов Верховной Радой и Правительством; отсутствие разъяснений механизмов передачи полномочий на местный уровень, вялый диалог центральной и местной власти.

О своих личных перспективах "хозяйственники" говорят с большой осторожностью и неуверенностью. Они пытаются спрогнозировать предстоящие трудности и ищут возможности избежать их. Их пугает не неизбежность, а необратимость отдельных изменений, связанных с процессом децентрализации.

Наиболее типичные высказывания "хозяйственников". Цитаты:

"Решение вопроса. Собственными силами, собственным ресурсом, собственным людьми" (Днепропетровская обл., мэр).

"Ближе услуги к людям, на места. Не надо будет ехать за 30 км, да еще с пересадкой на маршрутке, по раздолбанным дорогам в область, можно будет приходить к нам в сельсовет и все решить" (Житомирская область, председатель сельсовета).

"С местных будет легче спросить. Они от "царя" далеко. В Киев не поедешь и НЕ спросишь. А здесь свои местные "царьки" уже не будут говорить, что денег нет, потому, что нам их не дали. На строительство, на медицину на обучение" (Луганская обл. переселенцы).

"Это как в семье. Я имею бюджет, сам планирую и сам реализую. А то на каждую гривну по 100 бумажек и столько же поездок в Киев. Плюс ещё казначейство не выдает то, что уже согласовано на всех инстанциях" (Донецк, переселенцы).

"Если громада решит, что нам нужна музыкальная школа, и она готова финансировать нескольких учителей, то это вполне возможно. Сейчас Бюджетный кодекс четко регламентирует, что можно финансировать, а что нет" (Каменец-Подольский, журналисты).

Громада – ключевой момент процесса децентрализации

Как показали дискуссии, представление о громаде является ключевым, оно формирует понимание сущности децентрализации. Предметом обсуждения стало определение понятия "громада" из проекта изменений в Конституцию Украины: "Громадой является образованная в порядке, определенном законом, административно-территориальная единица, которая включает один или несколько населенных пунктов (село, поселок, город), а также прилегающие к ним территории".

Большинство участников считают, что данное определение требует пересмотра и усовершенствования – в нем, по сути, отсутствуют люди. Ведь именно громада является движущей силой реформы, а силой обладают люди, а не территории.

Из высказываний участников обсуждений следует, что определение понятия "громада" должно включать в себя, в первую очередь, людей, затем место проживания, совместную собственность, постоянные взаимоотношения, общие цели, совместную деятельность. Отсутствие в определении этих характеристик громады, по мнению многих, чревато негативными последствиями. В каждой группе были высказаны по этому поводу достаточно убедительные аргументы.

Громада. Цитаты:

"Децентрализация ради улучшения жизни людей или для улучшения управлением территориями?" (Киевская обл., мэры.)

"Громада – это люди, которые живут на определенной территории, у которых наработаны тесные взаимосвязи между собой, которая имеет свою собственность (без собственности это не громада). Это владельцы, у которых есть общие цели и проблемы" (Черкассы)

"Приняли новый уголовный кодекс Украины. Первый раздел, особая часть – преступления против государства, а затем, преступления против людей. Но это противоречит Конституции. Профессор харьковской юридической академии объяснил: "Мы еще не созревшие, мы должны государство защитить, а потом уже человека". Так мы и живем, потому что первый раздел особая часть – преступление против государства, а не против человека! Это же формирует психологию милиционера, прокурора, судьи. "Я нанятый государством для защиты государства! А не человека! Мы и имеем до сих пор проблему! Громада – это, в первую очередь, объединение людей! А если о них забыли?" (Харьковская обл., мэр)

"Что демократия нам говорит? Не человек для государства, а государство для человека. То есть, можно сказать, что идет отрицание принципа демократии. Кто будет заинтересован в развитии Громады? Заинтересованы только те люди, которые себя идентифицируют с этой общиной" (Черниговская область, председатель сельсовета).

"Я не холоп, чтобы меня отдавали вместе с землей" (Луганская обл.)

"Громада объединяется не просто так, а потому что какая-то выгода из этого есть. Совместная деятельность, общие интересы. Надо установить такой цикл производства в этой общине, чтобы она была экономически эффективной" (Полтава, журналисты)

"Громада – это объединение людей, которые имеют свои цели, свой устав (правила), свой счет. Донецко-луганская громада имеет цель – обеспечить своих членов жильем, работой и улучшать мир вокруг себя! Поэтому мы и субботник провели, розы посадили. Пусть черкасчане видят: мы с миром пришли, хотим добра себе, им и Украине! Донецк был город роз! И мы решили высадить розы здесь в Черкассах!" (Донецкая обл., переселенцы.)

Многие граждане Украины понимают, что ждать немедленного успеха пока еще рано, но они рассчитывают получить пользу от сотрудничества государства и людей в перспективе и готовы активно участвовать в долгосрочной кооперации.