30 жовтня Європейська Комісія оприлюднила свій щорічний звіт про розширення ЄС, де було детально проаналізовано готовність України до вступу до Європейського Союзу. Цей документ, що складається з понад 100 сторінок, містить ґрунтовну оцінку поточних досягнень України, аналіз її реформ та конкретні рекомендації щодо наступних кроків у різних сферах політики.
Автори:
Тетяна Безгіна, помічниця народного депутата України
Юрій Третяк, керівник Центру згуртованості та регіонального розвитку
ГО «Інститут громадянського суспільства»
Загальна оцінка та основні коментарі
Спікери-представники Європейського Союзу загалом дали позитивну оцінку Україні у звіті.
Зокрема, Жозеп Боррель, Верховний представник Європейського Союзу із закордонних справ та політики безпеки підкреслив, що «Україна продовжує просувати ключові реформи, незважаючи на жорстоку агресивну війну. Українці ведуть дві битви одночасно. Одну на полі бою, справжню війну, а іншу – намагаючись просунути реформи, необхідні для того, щоб стати членом ЄС» та запевнив, що «Європейський Союз буде підтримувати Україну на обох фронтах, в усіх вимірах і відповідно до зобов'язання щодо безпеки, підписаного в червні».
Посолка ЄС в Україні, Катаріна Матернова, коментуючи оприлюднений звіт, зазначила, що «він показує прогрес у всіх сферах, які мають ці кластери,... У звіті немає жодних відступів з боку України, і він дає конкретні рекомендації в усіх сферах для продовження реформ...».
Варто сказати й те, що у звіті відзначено позитивну тенденцію у скринінгу перед безпосереднім відкриттям переговорних розділів.
Публічне управління: реформи та виклики
Очевидно, що і COVID, і воєнний стан впливають на нормативно-правову базу державної служби та ускладнюють відновлення проведення конкурсів. Спостерігається негативна тенденція відтоку кадрів – війна, і як наслідок – відʼємна демографія, вимушена міграція зі сходу на захід країни та за її межі і, звичайно, не останньою причиною є неконкурентна заробітна плата.
Як заявив Перший заступник Голови Верховної ради України Олександр Корнієнко, вже зараз тривають переговори з європейською стороною щодо надання додаткових ресурсів для оплати праці у сфері державної служби (мова про декілька додаткових мільярдів євро на декілька років, що допоможуть додатково до Ukraine Facility укріпити державну службу).
Проте, є і позитив – відзначена позитивна тенденція у впровадженні класифікації посад із запровадженням «проміжної» реформи заробітної плати через Державний Бюджет-2024, однак система все ще базується на концепції «рівнів юрисдикції». Слід проаналізувати наслідки проміжних результатів для розробки стійкої основи в рамках всеосяжного закону.
Надання адміністративних послуг
Відзначено послідовний прогрес у сфері надання адміністративних послуг, зокрема і завдяки поступовому поширенню нових цифрових послуг та розгалуженню мережі ЦНАПів для отримання послуг офлайн. Проте, для подальшого підвищення спроможності надання адміністративних послуг потрібно попрацювати над ухваленням Закону про адміністративний збір. Простою мовою – у разі продовження політики, коли вартість послуги в ЦНАПі є нижчою не тільки за комісію банку на транзакцію, а й іноді нижчою за 1 грн, скоро замість розгортання мережі ЦНАПів ми можемо отримати процес згортання. А люди, замість наближення до себе послуг, ризикують отримати їх повну відсутність, що робить нагальними відповідні законодавчі зміни.
Місцеве самоврядування
Збереження 64% ПДФО для місцевих громад позитивно оцінено як важливий елемент успіху децентралізації. Однак підкреслюється необхідність змін у підходах до розрахунку справедливого ПДФО та актуалізації даних у реєстрах нерухомості.
Висловлена необхідність зміцнення координаційної структури для забезпечення постійної участі регіональних та місцевих органів влади спільно з асоціаціями в рамках регіональної політики.
Натомість, відзнаку та позитивний вплив на повоєнне відновлення отримав ухвалений Закон про прозорість місцевого самоврядування. Не забуваймо й про вимогу розширення відповідних повноважень рахункової палати для перевірки коштів місцевих бюджетів.
Лагідно нагадали й про необхідність вдосконалення діяльності, впровадження прозорості та підзвітності Агенції Відновлення разом з проведенням внутрішньої адміністративної реформи та посиленням державного нагляду за практикою державних закупівель. На думку партнерів, слід розширити сферу функціонування цифрової системи DREAM, включаючи аудит відповідно до міжнародних стандартів. До слова, загалом діяльність системи схвально оцінюється партнерами, а оновлена команда міністерства активно працює над розширенням функціоналу.
Регіональна політика
Позитивно оцінено відновлення після тривалої перерви Мінрегіону та оновлення Державної стратегії регіонального розвитку з урахуванням попередніх зауважень, однак і з акцентом на необхідності її доопрацювання та вдосконалення. В рекомендаціях ЄК наголосила на реалізацію повною мірою змін до Закону «Про засади державної регіональної політики» ухвалених ще в 2022 році, зокрема, в контексті планувальної документації.
Беззаперечно, станом на зараз, вже досягнуто певного прогресу у реалізації програм територіального співробітництва у рамках Interreg. Завдання на майбутнє – продовжити впевнений рух транскордонного співробітництва. На цьому шляху нам точно є чого повчитись – оскільки загальний обсяг фондів із підтримки місцевих та регіональних влад з боку Європейського Союзу у семирічному періоді (на прикладі 2021-2027 рр) складає €335 млрд! Втім, і тут є позитивні зрушення, а саме ухвалення закону «Про міжнародне територіальне співробітництво України».
Позитивно відзначено прийняття постанови (у серпні 2023 року), якою Уряд визначив, що розробка регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації має ґрунтуватися на засадах державної регіональної політики та здійснюватися з використанням територіально орієнтованого підходу та розумної спеціалізації. Мінекономіки затвердило методичні рекомендації щодо смарт спеціалізації на регіональному рівні, а розробку регіональних стратегій розумної спеціалізації слід відновити на основі методології Спільного дослідницького центру Європейської Комісії.
І останнє, проте точно не найменш важливе. Будь-які висновки Європейських Інституцій щодо України мають на меті поступово адаптовувати нашу регіональну політику та законодавство загалом до стандартів політики згуртованості Європейського Союзу.
Не варто забувати, й про те, що ми єдина країна у Світі, що має досвід реформування до вимог ЄС у процесі повномасштабної війни. Унікальність полягає і в тому, що стан розвитку «безпекових» макрорегіонів абсолютно різний внаслідок впливу збройної агресії. Тому, Україна готуючись до участі в Політиці згуртованості ЄС – має впроваджувати власну внутрішню політику згуртованості для збалансованого розвитку своїх регіонів.
Детальний аналіз оцінки та рекомендацій Європейської Комісії
за розділом 22 – Регіональна політика та координація структурних інструментів
|
Звіт про розширення ЄС
2024 року |
Аналіз оцінок і рекомендацій,
коментарі щодо можливих шляхів виконання рекомендацій |
|
Розділ 22 – Регіональна політика та координація структурних інструментів
Регіональна політика є основним інструментом ЄС із зменшення регіональних диспропорцій та інвестування в стале та інклюзивне соціально-економічне зростання.
Вона діє через «спільне управління» між Комісією та державами-членами ЄС. Реалізація програм політики згуртованості вимагає відповідної адміністративної спроможності щодо програм і проєктів, створення систем належного фінансового управління та контролю, а також виконання інших елементів acquis ЄС, таких як законодавство про навколишнє середовище чи публічні закупівлі.
|
Механізм «спільного управління» застосовується до двох найбільших за обсягами фінансування політик ЄС – згуртованості та спільної аграрної політики. Він базується на співпраці між Європейською Комісією та відповідними інституціями держав-членів, які спільно управляють програмами, що фінансуються з відповідних фондів цих політики.
Чому при вступі до ЄС підготовка до впровадження механізму «спільного управління» має розпочатися якнайшвидше? Тому що, від успішності такої роботи залежить чи вдасться країні підготуватися до ефективного використання можливостей Політики згуртованості ЄС та Європейських структурних та інвестиційних фондів.
В той час як інші два механізми використання 7-річного бюджету ЄС – «прямий» і та «непрямий», управляються безпосередньо Європейською Комісією для «прямого» та інституціями-посередниками – для «непрямого», ключова роль у механізмі «спільного управління» відведена саме системі інституцій держав-членів.
Основною інституцією для реалізації «спільного управління» в державі-члені є центральний орган виконавчої влади, який відповідає за формування та реалізацію державної регіональної політики. З огляду на це, важливим результатом 2024 року є відновлення Міністерства розвитку громад і територій під керівництвом віце-премʼєр-міністра.
Це створює передумови для початку підготовки до впровадження механізму «спільного управління» в Україні, створення відповідних інституцій на основі вимог ЄС та поступової розбудови необхідної адміністративної спроможністі щодо всіх елементів Політики згуртованості в Україні, основними з яких є розроблення програм (програмування регіонального розвитку), оцінка проєктів поданих в реалізацію програм, коригування цілей під час виконання програм, моніторинг та оцінка результативності проєктів та програм, контроль за використанням коштів.
|
|
Україна має певний рівень підготовки у сфері регіональної політики та координації структурних інструментів. Було досягнуто обмеженого прогресу, більш помітний прогрес у реалізації програм територіального співробітництва (Interreg) з державами-членами.
|
Пройшов рік після оприлюднення першого звіту ЄК, загальна оцінка рівня підготовки щодо розділу 22 залишилася без змін – «певний рівень підготовки» та «досягнуто обмеженого прогресу». Нижче спробуємо проаналізувати чому така оцінка.
|
|
Рекомендації Комісії від минулого року були частково виконані та залишаються в силі. У наступному році Україна, зокрема, має:
|
|
|
→ операціоналізувати Державну стратегію регіонального розвитку шляхом розробки та реалізації плану заходів;
|
Окрім цьогорічних, важливо проаналізувати рекомендації 2023 року, які залишаються в силі на 2024-2025 рр., зокрема: Рекомендація 2023 року: «вжити необхідних заходів для впровадження Закону «Про засади регіональної політики», зокрема з огляду на різний вплив війни на регіони України» Коментар: в оновленій ДСРР функціональні типи території (ФТТ) не визначені, а цілі і завдання не враховують важливого виміру впливу війни на регіони України – безпекового. Ця рекомендація потребує подальшої роботи. Рекомендація 2023 року: «зміцнення спроможності регіональних і місцевих органів влади для підготовки відповідних проєктів розвитку»/ Коментар: справедливо зауважити, що виконати цю рекомендацію в повній мірі у наступному і подальших періодах неможливо – адже це завдання на роки до і після вступу України в ЄС. Проте, критично важливо мати план зміцнення таких спроможностей на всіх рівнях влади, розробити і впроваджувати його спільно з міжнародними партнерами, в першу чергу ЄС та окремими державами-членами, моніторити його реалізацію з року в рік, що дозволить розуміти стан таких спроможностей та планувати їх подальшу розбудову. Щодо цьогорічної рекомендації «операціоналізувати ДСРР», варто зауважити, що готуючи зміни до ДСРР у першій половині 2024 року, Мінінфраструктури, на жаль, не виконало положення Закону України «Про засади державної регіональної політики», частиною 7 статті 11-2 якого визначено, що «Перелік функціональних типів територій, а також вимоги щодо показників для віднесення територій до різних функціональних типів визначаються Кабінетом Міністрів України», а пункт 3 частини 3 статті 8 передбачає, що Державна стратегія регіонального розвитку України визначає функціональні типи територій. Це означає, що перш ніж розпочати підготовку плану заходів з реалізації ДСРР Мінрегіону слід привести Стратегію до вимог українського законодавства та врахувати у змінах минулорічні і нові рекомендації ЄК. «Операціоналізація ДСРР» відбувається через розроблення та впровадження плану заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України, який «складається із середньострокових правових, організаційних, інституційних та інших заходів, необхідних для реалізації стратегії та програм регіонального розвитку, спрямованих на вирішення інвестиційних завдань стратегії» (відповідно до частини 3, статті 9 ЗУ «Про засади державної регіональної політики»). Для формування і реалізації в Україні територіально-орієнтованої регіональної політики, яка відповідає вимогам статті 175 Договору про функціонування ЄС, мають бути визначені функціональні типи територій. А для стимулювання розвитку громад і регіонів, які належать до певних функціональних типів територій, мають бути запроваджені спеціальні інструменти, що зокрема відбувається шляхом розроблення та реалізації відповідних програм: на державному рівні програм регіонального розвитку в рамках плану заходів з реалізації ДСРР, на обласному – регіональних програм розвитку, на місцевому – місцевих програм розвитку. Фінансування регіонального розвитку в рамках Політики згуртованості ЄС теж відбувається через Програми (в попередньому програмному періоді 2014-2020 була назва «Операційні Програми», в 2021-2027 – Програми). З огляду на це, при підготовці плану заходів з реалізації ДСРР критично важливо врахувати вимоги до підготовки таких програм, які зазначені в Розділі ІІІ. Програмування (Стаття 21. Підготовка та подача програм, Стаття 22. Зміст програм, Стаття 23. Затвердження програм, Стаття 24. Внесення змін до програм) Регламенту (ЄС) 2021/1060 Європейського Парламенту та Ради від 24 червня 2021 року Про встановлення спільних положень щодо Європейського фонду регіонального розвитку, Європейського соціального фонду плюс, Фонду згуртованості, Фонду справедливого переходу та Європейського фонду морського судноплавства, рибальства та аквакультури та фінансові правила для них і для Фонду притулку, міграції та інтеграції, Фонд внутрішньої безпеки та Інструменту фінансової підтримки управління кордонами та візової політики (далі – Регламент про спільні положення)/ Регламент 2021/1060 українською: https://www.csi.org.ua/news/reglament-yevropejskogo-parlamentu-ta-rady-vid-24-chervnya-2021-roku-2021-1060/ Перша спроба формування в Україні програм регіонального розвитку та їх реалізації через механізм конкурсного відбору проектів регіонального розвитку на засадах Політики згуртованості ЄС відбулася у 2016-2021 рр. в межах бюджетної підтримки регіонального розвитку за рахунок ЄС (Постанова КМУ № 827від 16 листопада 2016 р., https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/827-2016-%D0%BF#Text) Тоді Мінрегіоном за підтримки Групи радників з впровадження державної регіональної політики в Україні Програми «U-LEAD з Європою» було розроблено, а Урядом схвалено (постановою КМУ від 12 вересня 2018 р. № 733, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/733-2018-%D0%BF#Text) 7 програм регіонального розвитку в рамках Плану заходів з реалізації ДСРР-2020: 1. Інноваційна економіка та інвестиції; Коштами секторальної бюджетної підтримки ЄС було профінансувано реалізацію проєктів регіонального розвитку, які були оцінені зовнішніми експертами та відібрані міжвідомчою комісією. Керівним органом у цьому важливому експерименті і головним розпорядником коштів був Мінрегіон. Сьогодні, коли Україна вже є кандидатом на членство в ЄС, для України розроблений особливий інструмент підтримки євроінтеграції (Ukraine Facility), а в ньому виділено понад 1 млрд євро на фінансування «потреби відновлення, реконструкції та модернізації субнаціональних органів влади, зокрема місцевого самоврядування, відповідно до статті 17», першочерговим завданням Уряду має стати розроблення програм регіонального розвитку (на основі Закону України «Про засади ДРП») та їх фінансування за правилами Політики згуртованості ЄС в тому числі за рахунок цих коштів. Це критично важливо зробити з метою підготовки органів місцевого самоврядування до роботи із Європейськими структурними та інвестиційними фондами після вступу України ЄС. |
|
→ забезпечити виділення належної фінансової підтримки для відновлення, реконструкції та модернізації субнаціональних органів влади;
|
Рекомендація у Звіті 2024 року чітка і зрозуміла – «забезпечити виділення належної фінансової підтримки…», але щодо джерел такої підтримки можуть бути два тлумачення:
Перше, рекомендація дослівно співзвучна з формулюванням яким передбачені кошти для органів місцевого самоврядування в Ukraine Facility, а саме:
«Стаття 16. Принципи фінансування за Планом Україна
3. …
Сума, еквівалентна принаймні 20 % безповоротної фінансової підтримки, зазначеної у першому абзаці статті 6(1), пункті (a), має бути виділена на потреби відновлення, реконструкції та модернізації субнаціональних органів влади, зокрема місцевого самоврядування, відповідно до статті 17.»
В цьому тлумаченні Уряду рекомендується розробити порядок використання понад 1 млрд євро виділених через Ukraine Facility.
В інтересах підготовки органів місцевого самоврядування до роботи з Європейськими структурними та інвестиційними фондами цей порядок слід прив’язати до програм регіонального розвитку Плану заходів з реалізації ДСРР2027.
На жаль поки що інформації про підготовку проекту такого порядку в публічному просторі немає.
Друге тлумачення рекомендації – Україна має розробити фінансові інструменти та забезпечити виділення власних публічних коштів під означені потреби.
Тут варто пригадати минулорічну рекомендацію ЄК «оновити Державну стратегію регіонального розвитку та модернізувати Державний фонд регіонального розвитку з метою приведення їх у відповідність із процесом відновлення та реконструкції, принципами багаторівневого врядування та територіально орієнтованої регіональної політики».
Рекомендація формально виконана щодо ДСРР, але зовсім не виконана щодо ДФРР. Адже зміни законодавства щодо ДФРР, які запропонувало у 2023-2024 роках Мінінфраструктури, були засновані на підходах, які не узгоджуються із засадами фінансування Політики згуртованості ЄС, і позитивним є якраз те, що вони так і не були реалізовані.
Забезпечення належного фінансування регіонального розвитку за рахунок публічних фінансів України, як кандидата на членство в ЄС і з огляду на перспективу участі України в Політиці згуртованості після вступу в ЄС, набуває нового і надзвичайно важливого значення.
Рівень співфінансування проєктів регіонального розвитку, які реалізуються зі Структурних та інвестиційних фондів ЄС для менш розвинутих регіонів, до яких точно будуть віднесені усі українські регіони включно з Києвом, складає від 10 до 15% в залежності від фонду.
Цікаво порівняти фінансову спроможність співфінансування подібної за кількістю населення та площею сусідньої Польщі.
З ВВП у понад 800 млрд євро у 2023 р., Польща отримує в рамках фондів Політики згуртованості понад 10 млрд євро на рік. ВВП України у 2023 році був у більш ніж чотири рази менший за польський.
У 2023 році власні доходи місцевих бюджетів України склали близько 10 млрд. євро, з трансфертами – 15 млрд євро. Власні доходи польських місцевих бюджетів у 2022 році склали понад 40 млрд євро, з трансфертами – 76 млрд. євро.
Можна припустити, що Україна вступивши в ЄС, зі значно менш розвинутими регіонами та суттєво послабленою війною економікою, отримуватиме підтримку з фондів Політики згуртованості ЄС не меншу ніж Польща. Але спроможність співфінансування такої допомоги українськими органами місцевого самоврядування в 4-5 разів менша ніж в Польщі. А якщо оцінити стан місцевих бюджетів областей та територіальних громад, без Києва та обласних центрів, то виявиться, що спроможність до співфінансування такими територіальними громадами, які якраз найбільше потребуватимуть ресурсів і для відновлення і для розвитку, є доволі низькою.
Це означає, що Мінрегіон, Уряд і Верховна Рада України мають спільно подбати про забезпечення (спів)фінансування регіонального розвитку з усіх можливих джерел. Очевидно, що без банківського кредитування таких проектів тут не обійтися, адже за рахунок місцевого чи державного бюджету необхідний рівень співфінансування забезпечити буде практично неможливо. Ще важче це буде зробити враховуючи те, що ЄС надає своє співфінансування по факту реалізації проекту, за умови, що проект виконано в повній мірі та аудит не виявив проблем чи зловживань.
Це також означає, що варто переглянути фінансування відновлення і розвитку через існуючі інструменти, в першу чергу ДФРР, Фонд ліквідації наслідків збройної агресії, Дорожній фонд. Оскільки регіональна політика є крос-секторальною, слід забезпечити територіальну-орієнтацію, врахування проблем і потенціалів різних функціональних типів територій (ФТТ) у кожній бюджетній програмі фінансування секторальних політик.
|
|
→ зміцнити координаційну рамку регіональної політики для забезпечення систематичного та інклюзивного залучення регіональних і місцевих заінтересованих сторін, що координується урядом.
|
Ця рекомендація фактично співзвучна з минулорічною – «посилити координаційну рамку регіональної політики для забезпечення систематичного та інклюзивного залучення регіональних і місцевих заінтересованих сторін, координаційну роль Міністерства відновлення та відповідний регіональний вимір діяльності Агенції відновлення». За попередній період вона не була реалізована.
Закон України «Про засади ДРП» давно визначив інституцію, яка загалом задовільняє вимоги ЄС щодо рамки координації регіональної політики – Міжвідомчу координаційну комісію регіонального розвитку. В довоєнний період було кілька засідань цієї Комісії. Для виконання рекомендації Уряду слід відновити роботу Комісії на основі закону.
|
|
Закон про засади державної регіональної політики ще має бути повністю реалізований.
|
ЄК другий рік поспіль підтверджує необхідність реалізації державної регіональної політики на основі рамкового закону – «Про засади державної регіональної політики», який визначає систему планування, фінансування, реалізації, моніторингу і оцінки, а також інституцій регіональної політики.
У рекомендації минулого року було зроблено важливий наголос те, що саме ЗУ «Про засади ДРП» закріплено рамку для відновлення уражених війною регіонів та визначено трирівневу систему стратегічного планування:
«Щодо законодавчої бази, внесено зміни до Закону «Про засади державної регіональної політики», які закріплюють рамку для відновлення уражених війною регіонів, включно з визначенням трирівневої системи стратегічного планування (державна, регіональна та місцева стратегії розвитку).»
А також: «Закон визначає чотири функціональні типи території: (i) території відновлення; (ii) регіональні полюси зростання; (ііі) території з особливими умовами для розвитку; та (iv) території сталого розвитку».
На жаль У 2023 році Мінінфраструктури не спромоглося розробити порядок визначення функціональних типів територій. А критерії визначення територій відновлення були затверджені не у відповідності до ЗУ «Про засади ДРП». Закон визначає "територіями відновлення" громади, на території яких відбувалися бойові дії, які були тимчасово окуповані, або зазнали значних руйнувань та «які характеризуються різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку та значним переміщенням населення ДО інших регіонів та/або інших держав», тоді як Порядок містить критерій "кількість внутрішньо переміщених осіб становить понад 10 відсотків загальної чисельності населення громади станом на 1 січня 2022 р.".
Внаслідок застосування такого критерію до територій відновлення було віднесено понад 600 територіальних громад серед яких обласні центри, сільські територіальні громади, велика кількість міст другого ярусу – потенційних регіональних полюсів зростання (РПЗ). Після цього рішення відпала будь-яка доцільність віднесення територіальних громад до функціональних типів територій таких як регіональні полюси зростання, агломерації, сільські територій і відповідно формування програм стимулювання їх розвитку чи державної підтримки.
|
|
Концепція оновлення архітектури планувальних документів, спрямована на спрощення чинної системи планування політики регіонального та місцевого розвитку, повинна бути завершена, узгоджена з просторовим та бюджетним плануванням та інтегрована в дорожню карту реформування управління публічними інвестиціями.
Потенціал встановлення зв’язків з європейськими об’єднаннями територіального співробітництва в різних політичних інструментах наразі не використовується повною мірою. Такі об’єднання можуть бути задіяні для інтегрованого територіального (багаторівневого) врядування, що сприятиме реалізації програм співпраці Interreg.
|
Це важлива рекомендація, яка у поєднанні з минулорічними рекомендаціями дає підставу навести лад у системі планування відновлення і розвитку, узгодивши між собою ЗУ «Про засади ДРП» і ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності».
Цьогорічна рекомендація уточнює відповідні рекомендації попереднього звіту за 2023 р.:
«Подібним чином, різні місцеві стратегічні документи, які вимагаються (такі як стратегія місцевого розвитку, план відновлення та розвитку, комплексний план просторового розвитку) мають бути уточнені, взаємоузгоджені та пов’язані з відповідними джерелами фінансування»
та
«Загалом, слід розробити зрозумілу концептуальну рамку організації регіональної політики в Україні та узгодити її з процесом відновлення та реконструкції.»
У липні 2022 року Верховна Рада України ухвалила важливі зміни до закону «Про засади ДРП», якими визначено трирівневу систему планування регіонального розвитку, засади політики відновлення уражених територій, а також функціональні типи територій з метою запровадження спеціальних державних інструментів їх розвитку.
Водночас змінами внесеними у ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» формується паралельна система планування відновлення, яка суперечить ЗУ «Про засади державної регіональної політики» та загалом руйнує систему управління державною регіональною політикою на європейських засадах.
На жаль у 2023-2024 рр. Мінінфраструктури так і не вийшло з проектом закону, який би дозволив упорядкувати систему планувальних документів, спростити її і створити умови для реалізації.
Щодо не використання в повній мірі потенціалу встановлення зв’язків з європейськими об’єднаннями територіального співробітництва в різних політичних інструментах – відчувається гострий брак єдиного центру формування політики міжнародного територіального співробітництва, забезпечення територіальних громад та регіонів якісним консультативно-методологічним супроводом.
Позитивом було ухвалення ВРУ в квітні 2024 року Закону України «Про міжнародне територіальне співробітництво».
|
|
Необхідно продемонструвати поступове узгодження законодавства з регіональною політикою ЄС.
|
Це надважлива рекомендація, яка має наскрізно враховуватися Мінрегіоном, Урядом і ВРУ при формуванні та реалізації державної регіональної політики та усіх секторальних політик.
Законодавство ЄС щодо Політики згуртованості у 2021-2027 рр. складається з пʼяти ключових регламентів:
1. РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2021/1060 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 24 червня 2021 року про встановлення спільних положень щодо Європейського фонду регіонального розвитку, Європейського соціального фонду плюс, Фонду
згуртованості, Фонду справедливого переходу та Європейського фонду морського судноплавства, рибальства та аквакультури та фінансові правила для них і для Фонду притулку, міграції та інтеграції, Фонд внутрішньої безпеки та Інструменту фінансової підтримки управління кордонами та візової політики
2. РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2021/1059 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 24 червня 2021 року про особливі положення щодо цілі «Європейське територіальне співробітництво» (Interreg), що підтримується Європейським фондом регіонального розвитку та інструментами зовнішнього фінансування
3. РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2021/1058 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 24 червня 2021 року про Європейський фонд регіонального розвитку та про Фонд згуртованості
4. РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2021/1057 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 24 червня 2021 року про створення Європейського соціального фонду плюс (ЄСФ+) і скасування Регламенту (ЄС) № 1296/2013
5. РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2021/1056 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 24 червня 2021 року створення Фонду справедливого переходу
У 2023-2024 роках, ГО «Інститут громадянського суспільства» в рамках проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», та стала можливою завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА» підготував низку матеріалів, які спрямовані на виконання цієї рекомендації, зокрема:
1. Грунтовна аналітична записка, в якій здійснено огляд еволюції політики згуртованості та спільної аграрної політики ЄС з моменту їх зародження у 1957 і 1958 роках, а також проаналізовано близько 600 законодавчих актів політики згуртованості і спільної аграрної політики.
Правові акти згруповано та узагальнено на основі їх тематичної та хронологічної відповідності за розділами законодавства ЄС:
- про регіональну політику і координацію структурних інструментів (450 нормативно-правових актів);
- про Європейський соціальний фонд (9 нормативно-правових актів);
- про Європейський сільськогосподарський фонд сільського розвитку (83 нормативно-правових акти).
2. Експертні пропозиції до Національної програми адаптації аcquis (НПАА) та пропозиції щодо приведення галузевого законодавства України у відповідність з правом Європейського Союзу (в контексті Розділу 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів»)
На виконання цієї та інших рекомендацій Європейської Комісії ГО «Інститут громадянського суспільства» також підготував:
«Першочергові заходи створення європейської системи формування та реалізації державної регіональної політики в Україні. Пропозиції ГО «Інститут громадянського суспільства»:
|
|
Щодо законодавчої бази, оновлена Державна стратегія регіонального розвитку визначає напрями щодо розвитку багаторівневого управління, включаючи наближення до процедур ЄС; сприяння співробітництву між муніципалітетами та регіонами; та розвитку спроможностей територіальних громад і регіонів. Тепер Стратегію необхідно перевести в практичні конкретні кроки з належним ресурсним забезпеченням.
|
Див. вище аналіз щодо рекомендації «операціоналізувати Державну стратегію регіонального розвитку шляхом розробки та реалізації плану заходів».
|
|
Щодо інституційної рамки на центральному рівні, після тривалого періоду вакантної посади було призначено Міністра розвитку громад та територій України.
Україні слід продовжувати зміцнювати потенціал Міністерства, включаючи належне кадрове забезпечення для регіонального розвитку.
|
Завдяки рішенню про відновлення Мінрегіону, державна регіональна політика України, політика згуртованості, має шанс отримати свій фаховий та компетентний центральний орган виконавчої влади, який, сподіваємося зможе досить швидко навести тут лад, вирішити проблеми, що накопичились за останні півтора роки та підготувати Україну до участі в Політиці згуртованості ЄС.
ГО «Інститут громадянського суспільства» підготував матеріал, який варто врахувати при роботі над виконанням рекомендацій ЄК щодо інституційної рамки Політики згуртованості, зокрема:
Аналітичну записку «Про інституційне забезпечення Політики згуртованості в Європейському Союзі»
Цей матеріал описує систему управління політикою згуртованості на рівні ЄС та держав-членів ЄС, розглядає окремі елементи такої системи на прикладі Республіки Польща, а також торкається питань розбудови адміністративної спроможності інституцій, які відповідають за реалізацію політики згуртованості на основі досліджень і рекомендацій Організації Економічного Співробітництва і Розвитку (ОЕСР). Належне врядування є ключовим у забезпеченні економічного розвитку та реалізації Політики згуртованості Європейського Союзу. Воно вимагає якісної адміністративної спроможності. Національна, регіональна чи місцева публічна влада повинна бути ефективною та результативною у впровадженні політик ЄС, які їм доручено. Досвід показує, що держави-члени ЄС та регіони зі слабкими інституціями мають значні проблеми з використанням інвестиційних коштів ЄС.
|
|
Процес правового та нормативного забезпечення створення Агентства з відновлення (ДАВРІУ) як прозорої та підзвітної установи з належною спроможністю для реалізації проектів, а також внутрішня адміністративна реформа цієї установи повинні бути завершені. В рамках реалізації плану заходів з реформування управління публічними інвестиціями важливо, щоб Україна визначила процес планування відновлення та забезпечила виділення фінансування відповідно до прозорої методології пріоритизації із суттєвою участю субнаціональних органів влади.
|
Рекомендацію щодо визначення процесу планування відновлення та забезпечення виділення фінансування в рамках плану заходів з реформування управління публічними інвестиціями слід розглядати в комплексі з роботою над рекомендаціями:
«Концепція оновлення архітектури планувальних документів, спрямована на спрощення чинної системи планування політики регіонального та місцевого розвитку, повинна бути завершена, узгоджена з просторовим та бюджетним плануванням та інтегрована в дорожню карту реформування управління публічними інвестиціями».
та
«забезпечити виділення належної фінансової підтримки для відновлення, реконструкції та модернізації субнаціональних органів влади».
В цьому ж контексті важливо пригадати, що у 2018 році Україна приєдналась до Рекомендації Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) щодо ефективного публічного інвестування на всіх рівнях влади.
ГО «Інститут громадянського суспільства» підготував кілька матеріалів, які варто врахувати при реформуванні управління публічними інвестиціями в контексті Політики згуртованості ЄС:
1. Аналіз Дорожньої карти реформування управління публічними інвестиціями в контексті 15 спроможностей ОЕСР, що забезпечують реалізацію 12 принципів ефективного публічного інвестування
2. Виявлені прогалини у сфері публічного інвестування та рекомендації експертів ГО «Інститут громадянського суспільства” щодо їх усунення |
|
Необхідно посилити громадський нагляд за практиками публічних закупівель.
|
Окрім посилення громадського нагляду за практиками публічних закупівель є ряд прогалин на які слід звернути увагу в контексті державної регіональної політики та реформування управління публічними інвестиціями.
Дорожня карта реформування управління публічними інвестиціями встановлює, що тендерні процедури здійснюються на конкурентних засадах із застосуванням електронних закупівель. Використання системи Prozorro (є складовою Єдиної цифрової екосистеми управління публічними інвестиціями) буде обов’язковим для всіх закупівель в рамках реалізації публічних інвестиційних проєктів.
|
|
Щодо адміністративної спроможності, рамка координації регіональної політики ще має бути створена, з центральною роллю уряду, бажано на основі відновлення Міжвідомчої координаційної комісії, а також з посиленою та систематичною участю регіональних і місцевих заінтересованих сторін, включаючи асоціації органів місцевого самоврядування, у процесах розробки, реалізації та моніторингу.
На місцевому рівні деякі органи влади створили спеціальні підрозділи, зосереджені на економічному розвитку, стратегічному плануванні та управлінні проєктами. Висока плинність кадрів через військову мобілізацію, внутрішнє переміщення та міграцію залишається серйозною проблемою.
|
Див. вище аналіз щодо рекомендації «зміцнити координаційну рамку регіональної політики для забезпечення систематичного та інклюзивного залучення регіональних і місцевих заінтересованих сторін, що координується урядом»
|
|
Щодо програмування, вимога Ukraine Facility щодо виділення належної підтримки для відновлення, реконструкції та модернізації потреб субнаціональних органів влади України, зокрема місцевого самоврядування, має бути реалізована відповідно до принципів політики згуртованості, зокрема субсидіарності, ефективності, підзвітності та ролі субнаціональних органів влади у прийнятті рішень щодо використання підтримки.
Бюджетні асигнування мають бути пов’язані з місцевими, регіональними стратегіями розвитку та секторальними стратегіями, враховувати необхідність середньострокового бюджетного планування і забезпечувати надійну систему відстеження та звітування витрат.
|
Це ключова рекомендація, яка вже проаналізована вище в частині операціоналізації ДСРР, виділення фінансування на регіональну політику, впорядкування архітектури планувальних документів.
Ця рекомендація чітко вказує на звʼязок між реформуванням регіональної політики в контексті євроінтеграції та коштами виділеними на відновлення, реконструкції та модернізації потреб субнаціональних органів влади України, зокрема місцевого самоврядування в рамках Ukraine Facility (понад 1 млрд євро).
|
|
Потенціал встановлення зв’язків з європейськими об’єднаннями територіального співробітництва в різних політичних інструментах наразі не використовується повною мірою. Такі об’єднання можуть бути задіяні для інтегрованого територіального (багаторівневого) врядування, що сприятиме реалізації програм співпраці Interreg.
Україна розширила участь у програмах співпраці Interreg і також є частиною Макрорегіональної стратегії ЄС для Дунайського регіону. Україні слід і надалі використовувати ці рамки для здобуття досвіду у впровадженні політики згуртованості ЄС і практики спільного управління, включаючи питання, пов'язані з програмуванням, належним фінансовим управлінням, відбором проєктів та укладанням контрактів.
|
Важливо на базі Мінрегіону створити єдиний центр формування політики міжнародного територіального співробітництва, забезпечення територіальних громад та регіонів якісним консультативно-методологічним супроводом.
Потрібно регулярно здійснювати оцінку потреб та проблем участі українських територіальних громад та регіонів в програмах Interreg, Макрорегіональній стратегії ЄС для Дунайського регіону.
Особливо цінною є рекомендація «використовувати (участь в Interreg та Макрорегіональній стратегії ЄС для Дунайського регіону) для здобуття досвіду у впровадженні політики згуртованості ЄС і практики спільного управління, включаючи питання, пов'язані з програмуванням, належним фінансовим управлінням, відбором проєктів та укладанням контрактів».
Адже згадані інструменти ЄС є станом на сьогодні єдиним «місцем зустрічі» України з механізмом «спільного управління» ЄС, що справді має дозволити Мінрегіону краще зрозуміти засади та особливості його функціонування при підготовці до участі України в Політиці згуртованості ЄС.
|
|
Не було значних змін у системах фінансового управління, контролю або оцінки. Щодо моніторингу, цифрову екосистему відновлення для підзвітного управління (DREAM) слід надалі впроваджувати.
Функції внутрішнього та зовнішнього аудиту вже впроваджені, але аудит відповідно до міжнародних стандартів поки не здійснювався. Державна аудиторська служба, яка є національним контролером для програм Interreg, повинна розробити детальні механізми для забезпечення своєчасного та ефективного контролю і сприяти швидкому перерахуванню коштів ЄС українським бенефіціарам. Рахункова палата України досі не має мандата на аудит місцевих бюджетів, окрім ресурсів, переданих з центрального бюджету.
|
Для виконання цієї рекомендації слід почати вибудовувати систему фінансового управління, контролю та оцінки на основі досвіду участі в програмах Interreg та Макрорегіональній стратегії ЄС для Дунайського регіону, а також на основі таких розділів РЕГЛАМЕНТ (ЄС) 2021/1060 ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПАРЛАМЕНТУ ТА РАДИ від 24 червня 2021 року про встановлення спільних положень щодо Європейського фонду регіонального розвитку, Європейського соціального фонду плюс, Фонду згуртованості, Фонду справедливого переходу та Європейського фонду морського судноплавства, рибальства та аквакультури та фінансові правила для них і для Фонду притулку, міграції та інтеграції, Фонд внутрішньої безпеки та Інструменту фінансової підтримки управління кордонами та візової політики:
РОЗДІЛ IV МОНІТОРИНГ, ОЦІНКА, КОМУНІКАЦІЯ ТА ВИДИМІСТЬ
РОЗДІЛ V ФІНАНСОВА ПІДТРИМКА З ФОНДУ
РОЗДІЛ VI УПРАВЛІННЯ ТА КОНТРОЛЬ
РОЗДІЛ VII ФІНАНСОВЕ УПРАВЛІННЯ, ПОДАЧА ТА ПЕРЕВІРА ОБЛІКІВ ТА ФІНАНСОВІ ВИПРАВЛЕННЯ
РОЗДІЛ VIII ФІНАНСОВІ РАМКИ
РОЗДІЛ VI УПРАВЛІННЯ ТА КОНТРОЛЬ
|
|
Українські субнаціональні органи влади також активізували участь у ініціативах співпраці «рівний-рівному» з партнерами з ЄС. Прийняті зміни до законів щодо підвищення участі місцевого самоврядування у міжтериторіальному та транскордонному співробітництві мають на меті чітко визначити основні засади рамок такого співробітництва.
|
Доцільно продовжувати такі ініціативи з акцентом на запровадження елементів твінінгу в територіальних громадах, регіонах та на центральному рівні.
|
