Авторка: Марія Булейко (Марковська)
Швеція добре відома своєю моделлю місцевого самоврядування. Автономія там почалася з раннього Середньовіччя, ще за часів вікінгів. Уже тоді діяли місцеві й субрегіональні уряди, які виконували судову функцію, відігравали важливу роль у сфері оборони й опікувалися суспільними запитами.
Із середини XVIII століття сформувалися органи місцевого самоврядування, які відповідали за питання місцевого значення. Тоді багато повноважень передали від держави до регіональних або місцевих урядів.
Україна теж має давню історію самоврядних громад, як-от, територіальні сусідські общини в стародавніх слов’ян, Магдебурзьке право, міські думи після ліквідації Гетьманщини. Ці традиції знищили російська імперія та радянський союз. Однак нині шведська організація SALAR допомагає Україні та її громадам пригадати свою історію і сформувати справжню європейську модель самоврядування.
Ми поспілкувалися з Магнусом Ліллестрьомом, експертом проєкту SALAR International «Підтримка децентралізації в Україні» і старшим радником SALAR International, та Айдером Сеїтосмановим, керівником компонента «Підтримка асоціації місцевого самоврядування» Шведсько-українського проєкту «Підтримка децентралізації в Україні». У матеріалі читайте про:
- цікаві факти про SALAR та її діяльність,
- підтримку України Швецією,
- шведську реформу самоврядування,
- досвід українських громад та Асоціації ОТГ.
Далі – пряма мова.
Більше про SALAR і самоврядування у Швеції
Магнус: SALAR – це шведська асоціація місцевих влад і регіонів, яка функціонує ще з 1908 року. Її добровільними членами є шведські муніципалітети й регіони, які також самоврядні. Вона має великий секретаріат, у якому працюють майже 500 людей. Вони забезпечують діяльність членів і адвокацію між членами й національним урядом.
Це найпотужніша асоціація органів місцевого самоврядування у Європі. Одна із причин у тому, що SALAR є роботодавцем для працівників місцевого самоврядування Швеції й на національному рівні укладає договори з профспілками. У Швеції більшість взаємин на ринку праці регулюються на рівні договорів, а не законодавства.
Члени Асоціації ОТГ в приміщенні SALAR
Айдер: Це унікальна роль. Зазвичай асоціації місцевого самоврядування – це організації, які представляють узагальнені інтереси своїх членів та проводять навчання. І лише на прикладі SALAR я бачив, щоб асоціація була настільки глибоко занурена в процес підготовки кадрів у системі місцевого самоврядування.
Магнус: Члени SALAR надають практично всі регіональні та місцеві послуги. І загалом їхня діяльність становить чверть ВВП Швеції. А чверть усієї робочої сили – це люди, які працюють в органах місцевого самоврядування.
Серед тем, з якими працює наша організація, – безпека, економіка, енергобезпека, міграція, здоров’я, пандемії, клімат і довкілля. Річ у тім, що умови шведських муніципалітетів великою мірою залежать від того, що відбувається за межами Швеції.
Тому SALAR організовує проєкти в різних країнах. Їх упроваджує філія, яка називається SALAR International. Більшість проєктів фінансує шведський уряд, деякі фінансують фонди ЄС і інші міжнародні організації та спільноти.
Ми пишаємося тим, що маємо змогу підтримувати реформу децентралізації в Україні із самого початку, з 2014 року. Нині ми працюємо в 14 різних країнах, й Україна серед цієї діяльності займає центральне місце.
Про шведську реформу місцевого самоврядування
Магнус: У Швеції було декілька раундів об’єднання чи укрупнення в 1974 році. Ми дивилися на те, наскільки малим може бути муніципалітет у принципі. Але ще не побачили можливості для нової реформи. Наразі ми фокусуємося на міжмуніципальній співпраці: щоб і великі, і малі муніципалітети були ефективними, використовуючи співпрацю між сусідніми громадами.
Що також важливо – у Швеції місцеві й регіональні влади мають загальний мандат. Це означає, що вони мають дозвіл робити все, що стосується місцевого розвитку й життя, незалежно від того, чи це визначено в законодавстві. Звісно, якщо це не стосується повноважень і функцій, які закріплені за іншими органами влади.
У країні триває процес обговорень, які повноваження є обов’язковими для регіональних і місцевих влад. Так, муніципалітети відповідають за освіту, регіони – за медичні послуги, охорону здоров’я і багато інших галузей.
Це фіксований і поки незмінний набір повноважень. Але, якщо заглибитися, наприклад, у те, що відбувається в медицині, освіті, то сфери постійно розвиваються у відповідь на нові потреби й виклики. Як-от, нині є потужний фокус на посиленні ролі місцевих і регіональних влад у галузі цивільної оборони. Ця потреба виникла через російську агресію в Україні та Грузії. Ми маємо посилити свою спроможність реагувати на загрози, ворожі акти й кризи. І ця спроможність має бути на місцевому й на регіональному рівнях.
Адже з падінням берлінської стіни ми декілька десятиліть думали, що увійшли в мирну еру. І не були готові зрозуміти, що це означає, коли росія продовжувала свою імперіалістичну загарбницьку політику проти інших країн. Ми недостатньо зреагували, коли відбулося вторгнення в Грузію, недостатньо засудили дії росії в Молдові щодо Придністров’я. І не зреагували належно у 2014 році щодо України. Тепер маємо краще розуміння потреб.
Яка роль SALAR у налагодженні місцевого самоврядування у Швеції
Магнус: Часто говорять, що SALAR – найважливіша організація, яка здійснює адвокацію у Швеції та має можливість багатьма способами впливати на формування політики. Ідеться про законодавство, вторинне законодавство, дії державних органів у сферах, дотичних до питань місцевого самоврядування. Водночас ми підтримуємо членів місцевого самоврядування: розробляємо методології, консультуємо та радимо.
Візит членів правління Асоціації ОТГ до SALAR
А ще SALAR – це форум, майданчик, де збираються учасники, аби обмінюватися досвідом. Це важливо, адже у Швеції 290 муніципалітетів, які виконують ті самі повноваження, але в різних умовах. Вони роблять це по-різному, і згодом виявляється, що деякі способи є кращими й ними можна поділитися.
Так, місцеве самоврядування саме собою є рушієм удосконалення і покращення ефективності. А в нас є дуже багато можливостей розробляти кращі практики, які можна поширювати.
Де працює SALAR International
Магнус: Ми працюємо в Латинській Америці, Колумбії, Африці, Конго, Боснії, Сербії, Північній Македонії, Україні, Вірменії, Грузії, Туреччині, Лівані й Іраку.
Ми завершуємо свою діяльність у Тунісі, бо заходи, які ми провадили щодо децентралізації загальмували, коли країна пішла авторитарним шляхом управління. Реформи згорнулися. А наша робота ефективна в тих країнах, у яких правильно налагоджені процеси, зокрема, є демократична стабільність.
Тепер ми починаємо проєкт, який буде включати інші східні країни. Це програма розвитку спроможності. Плануємо включити в цю програму Іордан, і, можливо, ще інші країни.
Чим відрізняється робота в Україні від проєктів в інших країнах
Магнус: Можна було б припустити, що різниця в тому, що в Україні триває війна. Але, на жаль, ми вже маємо подібний досвід, бо працювали також в Іраку.
Особливість роботи в Україні полягає в тому, що в нас є можливість працювати на багатьох рівнях із багатьма різними стейкхолдерами – з міністерствами, парламентом, Асоціацією ОТГ. Ми працюємо з пілотними громадами в проєкті «Підтримка децентралізації в Україні».
Та паралельно із цим є проєкт PROSTO, який надає підтримку для розвитку ЦНАПів і системи надання адміністративних послуг. Проєкт охоплює понад 500 громад в Україні. І ми продовжуємо роботу навіть за цих складних обставин і знаходимо можливість надати такі послуги мешканцям громад, які постраждали від бойових дій.
Але є спільна річ у нашій роботі в Україні та в інших країнах – це висококваліфіковані співробітники, яких ми знайшли тут і там. Ми цінуємо їхній досвід і спільні цінності.
Чому SALAR International підтримала українську Асоціацію ОТГ у 2018 році
Магнус: У нас не було наміру працювати з чинними асоціаціями органів місцевого самоврядування.
Айдер: Вони були недостатньо сильними, як для демократичних організацій, та ми не бачили чітких процедур, щоб казати що вони представляли інтереси громад, які брали участь у процесах децентралізації.
Магнус: Асоціація ОТГ – це ініціатива першопрохідців. І тому ми сказали: «Подивімося на них». Ми помітили ентузіазм і бажання наполегливо працювати.
Тому вирішили підтримати їх і стежити за розвитком. Упродовж цих років ми бачимо, як асоціація зросла, набула інституційної потуги, стала сильнішою. Також почали розвиватися регіональні відділення. А це важливо для такої великої країни – мати присутність у регіонах, змога обмінюватися досвідом, мати діалог з обласною владою, координувати діяльність із громадами, які не є членами, говорити одним голосом.
Айдер: Після здобуття незалежності в Україні почало створюватися багато асоціації. Але формування демократичної культури в цих організаціях було слабким. Тож асоціації, які вже були, формально мали членів, статути, але демократичної практики не вистачало. Іноді асоціації створювалися як політичний проект. Й іноді Україну називали країною з фасадною демократією.
Коли ми починали роботу, стратегічна мета була в тому, аби допомогти лідерам нових громад, які заснували нову асоціацію ОТГ, стати демократичними й орієнтованими на своїх членів. Ця мета виглядала просто, але насправді потрібно було змінити менталітет. Гадаю, для SALAR International було ризиковано почати підтримувати нову організацію з лише 40 членами.
Однак це сталося недаремно. Нині Асоціація ОТГ досягла не лише збільшення кількості членів, а й певної демократичної практики, відношень, які мають бути в такій асоціації. Однак, члени правління нам казали, що коли Асоціація лише утворилася, представники центральної влади часто запитували їх: «Хто вас створив?». І вони весь час мусили відповідати, що це їхня ініціатива.
Загальні збори Асоціації ОТГ
Магнус: Асоціація має будуватися демократичною, репрезентативною, яка орієнтується і спирається на членів знизу вверх. І ми це робимо не лише заради цінностей. А тому, що це створює ефективність. Якщо, наприклад, подивитися на функцію адвокації – це те, що працює також і в інтересах центрального уряду.
Так, наприклад, є один закон і майже півтори тисячі громад, які будуть його впроваджувати. Центральному уряду потрібно візуалізувати, як це буде працювати в різних умовах. І коли репрезентативна асоціація вивчає всі умови й виклики, веде діалог і має спроможність досягти консенсусу, то це велика перевага для центрального уряду. Тому що в такого уряду є кращі можливості вдумливо формувати політику й законодавство, які б відображали реалії на місцях.
Найважливіші досягнення Асоціації ОТГ і децентралізації загалом
Магнус: Робота Асоціації відображається навіть у тому, як почали працювати місцеві політики. Адже місцевого політика обирають ті, кому до вподоби його особистість чи партія. Але коли ця людина приходить до влади й отримує повноваження, то має представляти не лише тих, хто його обрав, а всіх мешканців громади. Важливо чути всіх.
З повномасштабним вторгненням ми також помітили, що місцеві лідери й громади одразу взяли на себе завдання, які виходили за межі повсякденної діяльності. Вони мали розуміння власної відповідальності й що означає бути представниками на місцевому рівні. Й одразу почали робити все, аби протидіяти агресії: організовували збройний спротив, забезпечували надання послуг, приймали внутрішньо переміщених осіб і компанії з постраждалих територій.
Це один із найщиріших досвідів України під час страшних часів – солідарність, яку громади проявляли одна до одної. Це також свідчення того, наскільки важливою була реформа децентралізації в Україні. Наша частка в цьому дуже мала, але ми надзвичайно пишаємося, що маємо нагоду бути долученими до цього процесу.
Щодо конкретних змін в Асоціації: ми побачили, як постійно розвиваються регіональні відділення. Наприклад, у серпні були збори на Закарпатті, і ми помітили, що регіональні команди були дійсно командами. Вони могли обговорювати нагальні питання, а це – про структурування демократичних процесів.
Загальні збори Всеукраїнської Асоціації ОТГ у Закарпатті. Джерело: Facebook-сторінка Всеукраїнської Асоціації об'єднаних територіальних громад
Загальні збори Всеукраїнської Асоціації ОТГ у Закарпатті. Джерело: Facebook-сторінка Всеукраїнської Асоціації об'єднаних територіальних громад
Айдер: В офісі Асоціації працюють усього 10–12 експертів і приблизно 10 координаторів поза офісом, як і на початку. Але вже є 800 громад-членів. Асоціація забезпечує три ключових напрями:
- надання навчально-консультативних послуг своїм членам,
- адвокація, захист інтересів,
- створення горизонтальної комунікації (спільноти місцевих лідерів).
Окрім усього, до них звертаються громади, які не є членами Асоціації, але шукають відповіді на питання, бо реформа не завершена і є ще багато викликів. За рік Асоціація надавала послуги з навчання (з питань фінансів, освіти, законодавства, землі, соціального захисту, охорони здоров’я) майже 12 тисячам представників місцевого самоврядування. А в заходах, семінарах, вебінарах беруть участь 500–800 учасників щоразу. Це величезна праця, яку робить невелика команда.
Робота в регіонах – це дуже важливо, бо причетність до регіональної спільноти голів громад неможливо створити з київського офісу асоціації. Вона може починатися лише з регіональних осередків. І наша невелика інвестиція в розвиток регіональних осередків Асоціації дала цікавий ефект.
- Систематизувалася й покращилася навчально-консультативна робота для членів Асоціації ОТГ, адже експерти тематичних платформ частіше та якісніше отримують зворотний зв'язок від громад.
- Збільшилася якість і кількість послуг фахових мереж із різних секторів. У межах фахових мереж представники громад і місцевої влади разом обговорюють і шукають шляхи розвʼязання проблемних питань. І більшість відповідей знаходять саме в такий спосіб. Центральна влада формує політику, а місцеві влади – практику.
Ми думали, як сформувати відчуття спільноти серед лідерів місцевого самоврядування. Перша умова - вони повинні зустрічатися. Зазвичай на регіональному рівні на наради запрошувалися голови громад, які були більше як слухачи – їм видавали інструкцію і настанови. Тобто, це не той випадок коли мова йде про діалог між громадами .
Це відчуття вдалося сформувати, коли вони почали самостійно між собою комунікувати на горизонтальному рівні. Спочатку в межах свого регіонального відділення, а потім й цілими групами їздити «в гості» з одного регіону в інший, причому за свої кошти та за власним бажанням. Ми знаємо дуже багато таких прикладів, коли, наприклад, лідери громад Дніпропетровщини їдуть у Львів, Львівські їдуть на Житомирщину, Житомирщина – на Одещину. Це самоорганізований рух. І навіть якщо проєкт закінчиться, цей рух буде продовжуватися, бо є природна потреба в спілкуванні, солідарності й взаємодії.
Натомість в одній з областей лідери громад познайомилися між собою лише тоді, коли стали членами Асоціації. А я кажу їм: «Що вам заважало раніше? Ви одне одного взагалі бачили?». Вони кажуть: «Так, ми щотижня буваємо на нарадах в обласній владі, але не спілкуємося. Зазвичай ми приходимо в зал, сідаємо, слухаємо, записуємо, отримуємо накази, повертаємося – і далі працюємо».
Асоціації ОТГ варто працювати над вибудуванням культури діалогу між владами, що є основою підходу багаторівневого врядування. Взаємини не вибудовуються за принципом вертикалі, як у радянські часи.
Якщо попросити чиновників зобразити владу, більшість намалює піраміду, де угорі буде президент, потім Кабінет міністрів України і так далі. А в самому низу знаходитиметься місцева влада. Тоді як європейці намалювали б всі інституції на одній горизонтальній лінії з розгалуженнями. У їхньому розумінні всі влади рівні, але в кожної є свої повноваження. Звісно, завжди будуть питання, які потребують погодження між різними рівнями влади. Але це процес конструктивного діалогу та пошуку консенсусу.
Ми вбачаємо прогрес у тому, що Асоціація почала виходити на горизонтальний діалог між владами. Це дуже важливо з погляду завершення реформи децентралізації, бо викликів на цьому шляху ще буде багато.
Магнус: Коли ми бачимо, що голови громад беруть на себе ініціативу співпрацювати, то розуміємо, що вони це роблять, маючи два почуття.
- Перше – свободу діяти не за вказівками, а мати змогу обирати.
- А друге – це довіра, яка вибудовується через якісні взаємини.
У шведському досвіді – це суперсила, коли люди й інституції довіряють одне одному. Це про ефективність, це зменшує вартість транзакцій, це те, як люди сприймають себе і світ навколо себе. А єдиний спосіб побудувати довіру – це продемонструвати довіру. Асоціація дає можливість учасникам це зробити.
Методичний семінар для виконавчої структури Всеукраїнської Асоціації ОТГ за підтримки Шведсько-українського проєкту «Підтримка децентралізації в Україні» (SALAR International)
Про загрози й виклики реформи місцевого самоврядування в Україні
Айдер: Перший виклик – реформа ще не завершилася й у нас немає чіткого розподілу повноважень між різними рівнями влади. У цьому випадку завжди є спокуса перекинути більше зобов'язань від однієї влади на іншу, але не забезпечити ресурсами. І це знову повертає систему публічного управління в ту проблему, яку почали розвʼязувати ще в 2014 році – після старту реформи децентралізації – проблему неефективної місцевої влади, яка неспроможна надавати якісні послуги мешканцям.
Другий виклик пов’язаний із повномасштабною війною. Адже війна – це централізація влади: треба мобілізувати суспільство й ресурси. Але важливо, щоб ми зберегли досягнення децентралізації. Ми не можемо сказати, що в умовах війни в громад треба забрати владу, бо вони поводяться якось не так. Ні, вони вже довели своїми діями, наскільки підтримують Україну.
Третій виклик – слабкість демократичної практики. Закони важливі, але ще важливіше, аби закони про місцеву демократію не були імітацією на рівні папірців. Джерелом сильного місцевого самоврядування є сильна місцева демократія. Саме вона не дозволяє місцевому самоврядуванню перетворюватися в “адміністративно-командну структуру” або “квазіфеодалів”.
Четвертий виклик – громади втрачають кадрову й фінансову спроможність. Багато людей виїхали, а війна вимагає вилучення бюджету громад. Уже зараз терміново потрібно починати підготовку кадрів для роботи в місцевому самоврядуванні на деокупованих територіях. Наприклад, працівників місцевої влади, які зможуть забезпечити там освітні послуги, послуги соціального захисту тощо. І це теж завдання Асоціації.
Магнус: Важливо також не забувати, що Україна стала країною-кандидатом до Європейського Союзу. В усіх документах Євросоюзу потужно підкреслюється важливість того, що (мовою ЄС) називається «багаторівне врядування». Тож треба залучати місцеве самоврядування до процесу приєднання і, що більш важливо, до впровадження законодавства ЄС.
Ідеться про масив директив і регламентів ЄС, які мають діяти, коли країна стане повноправним членом. Тут не можна применшувати й ігнорувати важливість залучення органів місцевого самоврядування до всіх цих процесів. Інакше або не буде членства, або будуть серйозні проблеми з очікуваннями від держави-члена.
Айдер: Процес вступу в ЄС означає, що потрібно забезпечити рівні та якісні послуги у всіх (зокрема, і в малих) громадах. Допомогти, аби рівень життя, якість води, повітря, залученість населення, прозорість, підзвітність були однаковими, незалежно від розмірів громади. Має бути надзвичайна робота місцевої влади, щоб вступ України до Євросоюзу не залишився гаслом мешканців малих громад.
Зокрема, громадам треба багато вчитися. Вступ до ЄС означає, що ми повністю відмовляємося від так званого пост-радянського менталітету місцевої влади, а будуємо нову європейську модель. Це не лише про новий зовнішний вигляд наших громад. Це про нову культуру відношень між владою та населенням, між владою та бізнесом, між владою та громадянським суспільством. І тому проєкт SALAR допомагає із налагодженням партнерства зі шведськими муніципалітетами, аби ті були своєрідними менторами. Це вкрай корисна ініціатива. Важливо, щоби продовжувалася ця робота Асоціації ОТГ, адже це акумулятор знань, традицій, культури.
Про завдання реформи місцевого самоврядування в умовах відновлення
Айдер: Нині ж місцева влада має знайти своє місце в процесах відновлення. Громади мають стати реальними стейкхолдерами. Усі процедури й пріоритети відновлення повинні бути за участі місцевого самоврядування.
Адже після війни Україна вже не буде такою, як була до війни. І громади вже не будуть такими. Життя змінилося кардинально. І саме місцева влада має зрозуміти, що треба зробити, аби люди повернулися на свою територію, як відновити, із чого починати – будувати школу чи ні, допомагати бізнесу у своїй чи сусідній громаді й таке інше.
Магнус: Є ще один сектор завдань, про який ми не маємо забувати. У частинах України, які окуповані з 2014-го року не було жодної реформи децентралізації. Вони не мають такого досвіду й не знають, що таке місцева демократія. І коли їх повернуть в українську родину, будуть і виклики, і можливості щодо впровадження реформи децентралізації саме на тих територіях.
Буде ситуація, коли ми не знатимемо, кому довіряти на цих територіях. Це означає, що має бути певний рівень контролю. З іншого боку, з часом буде можливість організувати обрання місцевих лідерів, які можуть бути прекрасними посадовими особами. В ідеалі вони спрямують прагнення і ментальність місцевих мешканців в інше русло, порівнюючи з тим, що вони переживали в останні роки, і до чого звикли.
Фото Айдера та Магнуса: авторка – Марія Брикимова
