На рівні влади, в експертному середовищі, громадській сфері постійно точаться дискусії про відбудову, відновлення, розвиток регіонів і громад, розробку планів відновлення і пріоритетні сфери відновлення. Фактично, ці питання на порядку денному ще з початку війни росії проти України – тобто з 2014 року. Вже тоді Україна була змушена працювати над відновленням населених пунктів, які росія знищувала.

Державну політику відновлення територій за 2014-2022 роки можна охарактеризувати поступовим вдосконаленням. Зокрема, змінювалися підходи від відбудови виключно інфраструктурних об’єктів і реалізації тимчасових проєктів до розробки планувальних документів з чітко визначеними цілями для розвитку громад. Очевидно, певна систематизація політики відновлення відбулася не відразу, а поступово, і на це є низка об’єктивних причин:

• зміна політичної ситуації в країні після Революції Гідності та курс до ЄС;
• початок низки реформ, у тому числі реформи децентралізації;
• відсутність певного досвіду ведення війни та тимчасової окупації територій;
• відсутність досвіду системної співпраці з міжнародними партнерами.

Разом з тим, відновлення деокупованих громад є довгим процесом. Протягом цих років ми так і не змогли побудувати системну, чітку державну політику відновлення регіонів та громад. Отже, що відбувається зараз з відновленням громад і що необхідно врахувати?

Результати дослідження Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ) засвідчують про дві основні проблеми координаційного та нормативного характеру, які були і до повномасштабного вторгнення. Сьогодні, як і у 2014 році, розробляють плани, стратегії, програми, зокрема, на рівні громад. Приймають закони, які регулюють процеси відновлення. Як і до повномасштабного вторгнення, реорганізовують міністерства – наприклад, було створене Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій. А після повномасштабного вторгнення відбулося об’єднання двох міністерств у єдине Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України для покращення координації відновлення. Фактично, заходи відновлення громад здійснюються, проте досі існує низка проблем.

У нормативній частині політики відновлення ми маємо два «конкуруючі» документи. З одного боку, є ЗУ «Про засади державної регіональної політики», у якому систематизовано рівні документів державної регіональної політики: державна стратегія – регіональна стратегія – стратегія розвитку територіальної громади. Для територій, що постраждали від російської агресії, вводиться план відновлення та розвитку (для регіонів та для громади). У Постанові «Про затвердження порядків з питань відновлення та розвитку регіонів і територіальних громад», яку розробили на основі закону, зазначено, що проєкт плану відновлення та розвитку територіальної громади розробляють на основі програми комплексного відновлення, якщо громада підпадає під такі критерії: 1) зруйновано та/або пошкоджено понад 15% житлового фонду територіальної громади або окремих населених пунктів; 2) чисельність населення змінилася більше ніж на 25%; 3) рішення про розроблення програми комплексного відновлення прийнято в установленому законодавством порядку. Таким чином, відповідно до підзаконного регулювання Програма є необхідною для підготовки Плану відновлення. Проте, згідно з законом «Про регулювання містобудівної діяльності» Програма комплексного відновлення не є обов’язковою. У результаті у нас діє два закони, що суперечать один одному.

Окрім цього, наявні суперечності у вищезгаданій Постанові КМУ, що містить неузгодженості як у частині визначення територій відновлення, так і щодо розробки планів. Так, до територій відновлення пропонують зараховувати громади, якщо виконується один із таких критеріїв: 1) на території громади відбувалися бойові дії, 2) громада або частина її території була тимчасово окупована, 3) наявність руйнувань критичної інфраструктури та житлового фонду внаслідок ведення бойових дій та обстрілів, 4) зменшення кількості населення (15%), 5) зростання рівня безробіття (15%), 6) зменшення податкових надходжень у місцеві бюджети (15%), 7) якщо частка ВПО у складі громади складає понад 10%.

Для підготовки обґрунтувань щодо оцінки відповідності тому чи іншому критерію громадам надається місяць. Проте за таких умов громади не можуть швидко та об’єктивно визначити свою належність до територій відновлення. З першими двома критеріями (факт бойових дії та/або тимчасова окупація) питань виникнути не повинно, оскільки списки таких територій затверджуються окремою постановою Мінреінтеграції. Натомість з визначенням кількості жителів однозначно виникнуть труднощі, оскільки для цього необхідно провести підрахунки, що є тривалим, а подекуди і неможливим процесом. До того ж, реєстр ВПО не відображає точну кількість переселенців, оскільки не всі реєструються у відповідних громадах і після реєстрації можуть вільно переміщатися на інші території. Тому точність цього показника є сумнівною.

Окрім цього, після формування списку територій відновлення, оцінку відповідності критеріям має здійснювати комісія у складі представників профільного міністерства (50%) та профільного комітету ВР (50%). Ймовірно, за задумом, комісія має виконувати формальну функцію контролю та забезпечувати прозорість, однак за нечітко прописаних критеріїв може виникнути ризик політичного впливу та затягування процесу. Більш того, викликає занепокоєння і той факт, що комісія не включає в свій склад представників профільних асоціацій та громадських об’єднань. З іншого боку, визначені критерії не містять вимірюваних показників щодо їхнього впливу на громаду, потреб відновлення того чи іншого об’єкту. Тому виникає питання щодо ризиків відновлення всіх без винятку об’єктів, навіть тих, на які використання коштів є нераціональним, як це було у 2014 році.

Інша частина проблеми – координаційна. Результати дослідження ЛЗІ показують, що органи місцевого самоврядування потребують кращої координації процесів відновлення. Представники громад висловлювали застереження щодо об’єднання міністерств у єдине Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури, адже це призвело до плинності кадрів та викликало побоювання щодо втрати робочих контактів і тісної комунікації з представниками Міністерства.

Також для покращення координації політики відновлення важливо залучити різні відомства з різних міністерств, що на сьогодні є недостатньо врегульованим. На думку стейкхолдерів, відсутність координації між установами і відомствами на рівні центральної влади уповільнює процеси відновлення у громадах та суттєво затягує прийняття рішень.

Для цього має бути системно поєднана політика на національному рівні щодо відновлення з чіткими індикаторами та інструкціями для громад. Кожне міністерство повинне розуміти роль у процесах відновлення та допомогу, яку вони можуть спрямувати у громади. Тому, на думку стейкхолдерів, доцільно розробити стандартизований пакет допомоги, в якому будуть враховані можливості уряду закривати потреби за різними напрямами (інфраструктурні проєкти, освіта, охорона здоров’я, соціальні послуги тощо). Це дозволить оптимізувати комунікацію та сприятиме вирішенню першочергових завдань відновлення у найкоротші терміни.

На думку представників громад, роль центральної влади в системі відновлення така:

• координація процесів відновлення – сприяння комунікації громад з БФ, міжнародними партнерами;
• розробка державної політики з визначеними індикаторами та показниками;
• моніторинг  наповнення Реєстру пошкодженого майна;
• розробка необхідних нормативно-правових актів для забезпечення процесу відновлення, у тому числі комунікація з громадами щодо розробки НПА
• розробка методичних матеріалів з питань відновлення громад;
• акумуляція ресурсів та сприяння у фінансуванні проєктів відновлення.

За відсутності чіткої координації громади стикаються із проблемою пріоритезації сфер відновлення та планування. Часто громади вирішували проблеми ситуативно. Попри те, що на думку респондентів розробка планувальних документів є важливим компонентом для визначення довгострокових завдань, під час їх підготовки представники ОМС та ВА зіштовхуються з багатьма труднощами, основні з них:

• брак кваліфікованих кадрів та відповідного досвіду написання планувальних документів;
• відсутність визначеної національної політики (наприклад, щодо повернення ВПО та біженців, визначення типів територій з особливими умовами, як-то ступінь руйнувань, близькість до кордону з рф, низька густота населення тощо);
• неможливість розрахунку базових показників для визначення соціально-демографічної структури громад.

Крім цього, стейкхолдери зауважували про необхідність чітко розмежувати питання національного та місцевого рівнів, які стосуються відновлення та будуть визначені у загальнодержавній стратегії та у стратегіях територіальних громад. Важливо, щоб національна стратегія затверджувала уніфіковані цілі державної політики, а на місцевому рівні, відповідно до цих цілей, розроблялися конкретні кроки розвитку територіальної громади у різних сферах. Наприклад, на національному рівні визначається безпековий компонент для прикордонних територій, і за цією рамкою формуються конкретні заходи у тих громадах відповідно до потреб та наявних ресурсів.

Також загальнодержавну стратегію мають розробляти спільно з громадами, оскільки це рамковий документ. Відсутність розуміння загальнонаціонального вектору відновлення, як зазначали представники громад, та неможливість визначення актуальних потреб громади суттєво гальмують процеси стратегічного планування.

Висновки та рекомендації

Відновлення деокупованих громад – тривалий процес, який потребує об’єднання всіх суб’єктів політики та максимальної взаємодії з громадами. Проблеми нормативного та координаційного характеру спостерігалися ще з 2014 року, проте тоді масштаби руйнувань та наслідки воєнних дій були значно меншими.

Отже, для ефективної розробки та реалізації політики відновлення регіонів та громад важливо врахувати такі заходи:

1. Систематизувати норми законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про регулювання містобудівної діяльності» у частині розробки Програм комплексного відновлення.
2. Визначити план відновлення однією із складових частин стратегій та врегулювати можливість внесення змін до планувальних документів для регіонів, які системно зазнають пошкоджень внаслідок воєнних дій.
3. Визначити загальнонаціональну політику відновлення щодо повернення ВПО та біженців; визначення населених пунктів, що не підлягають відбудові у короткостроковій перспективі; відновлення та розвиток територій з особливими умовами (близькість до кордону з рф, низька густота населення тощо).
4. Визначити універсальну методику розрахунку кількісних показників для прогнозування структури населення та соціально-економічного розвитку громад з метою визначення пріоритетів відновлення різних сфер.
5. Покращити комунікацію центральної виконавчої влади з представниками громад в контексті підготовки стратегій, забезпечення методичними матеріалами. Це, зокрема, необхідно для виконання заходів відновлення відповідно до потреб громад та підготовки стратегій відповідно до єдиного стандарту, принципу.
6. Розробити навчальні програми підвищення кваліфікації представників ОМС, організувати експертну консультативну підтримку (наприклад, створення окремого консультативного органу у громадах). Адже, як зазначали представники ОМС, у громадах бракує кадрів, які б вміли готувати планувальні документи.
7. Визначити систему внутрішнього аудиту та контролю на всіх етапах виконання проєктів відновлення. Механізм контролю дозволить також превентивно зреагувати та вчасно виявити проблему.