В органах місцевого самоврядування часто серед документів, що визначають організаційно-правові та процедурні питання діяльності виконавчого комітету як колегіального виконавчого органу місцевої ради, зустрічаємо як положення про нього, так і регламент його діяльності.

Проте Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон “Про МСУ”) та іншими актами законодавства не деталізовано, який же документ повинен бути про виконавчий комітет місцевої ради і який орган повинен його затвердити. Тому органи місцевого самоврядування ці питання визначають самостійно, приймаючи відповідні акти локального характеру. На практиці правовими формами таких актів є положення про виконавчий комітет (за аналогією положень про відділи, управління та інші виконавчі органи ради, затвердження яких віднесено до повноважень саме місцевої ради) та регламент виконавчого комітету, що часто ототожнюють між собою. Хоча, фактично положення про орган та регламент діяльності органу - це різні за своєю правовою природою та змістом документи, а відтак і затверджуватися можуть різними органами. В цій публікації експерти Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» розглядають різницю між ними та з’ясовують, який саме документ мав би регламентувати організаційно-процедурні питання діяльності виконавчого комітету місцевої ради та який з органів місцевого самоврядування повинен його приймати: місцева рада чи виконавчий комітет (практика є різною).

Щодо положення про виконавчий комітет

Отже, положення як вид документа визначає повноваження, статус, основні завдання та напрями змістовної діяльності структурного підрозділу/виконавчого органу тощо, взаємозв'язки у межах загальної системи органів місцевого самоврядування тощо. Регламент же є тим документом, який визначає порядок, алгоритм дій, здійснення тієї чи іншої діяльності.

Ні Закон “Про МСУ”, ні інший акт законодавства не містить жодної норми щодо необхідності затвердження положення про виконавчий комітет. Тому на практиці є випадки, коли таке положення затверджується або ж ні, що не є порушенням законодавства як в першому, так і в другому варіанті. Як правило, необхідність затвердження положення може виникнути в ситуації, коли виконавчий комітет (частина третя статті 52 Закону “Про МСУ”) наділяється місцевою радою певним переліком повноважень відповідно до розмежування повноважень між всіма виконавчими органами місцевої ради та відповідним сільським, селищним чи міським головою. Хоча за загальною практикою такі положення не приймаються, оскільки базові складові правового статусу виконавчого комітету місцевої ради містить Закон “Про “МСУ”. Так, згідно із статтями 16, 51 - 53 цього Закону виконавчий комітет місцевої ради - це юридична особа, колегіальний виконавчий орган, створений місцевою радою на строк її повноважень. У зазначених статтях також визначено повноваження та формати діяльності виконавчого комітету як колегіального виконавчого органу. У випадку прийняття рішення про необхідність наявності положення про виконавчий комітет, воно відповідно до частини четвертої статті 54 Закону “Про МСУ” затверджуються місцевою радою за аналогією із затвердженням положень про виконавчі органи ради - відділи, управління та інші виконавчі органи.

Щодо регламенту виконавчого комітету

Згідно з частиною першою статті 53, основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, що передбачає наявність певного порядку, процедури їх організації та проведення, підготовки проектів рішень до таких засідань, а також їх розгляду та прийняття. Як правило, такі процедурні питання врегульовуються саме у регламентах, зокрема щодо діяльності колегіальних чи представницьких органів, як це передбачено і для місцевої ради.

У законодавстві відсутні положення щодо змісту, структури регламенту виконавчого комітету місцевої ради, суб’єкта його затвердження, як і не передбачено прямої норми щодо обов’язковості його затвердження.

Про наявність такого акта йдеться в пункті 2) пункту 11^-1) Розділу V “Прикінцеві та перехідні положення” Закону “Про МСУ”, де, зокрема, зазначено, що “у разі відсутності у регламенті ради, виконавчого комітету ради, положенні про постійні комісії порядку проведення дистанційних засідань, такий порядок визначається сільським, селищним, міським головою, а у випадках, передбачених цим Законом, особою, яка виконує ці повноваження чи головує на засіданні колегіального органу, до внесення змін у відповідний регламент чи положення”.

Як наслідок неврегулювання на рівні законодавства питання затвердження регламентів виконавчих комітетів органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень та законодавства самостійно визначають змістовне наповнення такого регламенту, складовими якого, як правило, є:

• планування діяльності виконавчого комітету;
• порядок підготовки і проведення засідань;
• процедура підготовки, прийняття рішень з питань, віднесених до повноважень виконавчого комітету;
• здійснення контролю за виконанням рішень виконавчого комітету;
• інші питання, що стосуються діяльності виконавчого комітету.

Тож, враховуючи статус виконавчого комітету як колегіального виконавчого органу місцевої ради та форму його роботи - засідання, для унормування відповідних організаційно-процедурних питань його діяльності, проведення засідань та підготовки і прийняття ним відповідних рішень, варто приймати саме регламент виконавчого комітету місцевої ради.

Важливо! Регламент не є установчим документом подібно до статутів, положень про юридичних осіб. Сільська, селищна, міська рада та її виконавчий комітет є особливими юридичними особами публічного права і їх засадничим актом є ЗУ “Про МСУ” на відміну від інших виконавчих органів (департаментів, управлінь, відділів) ради, статус яких в т. ч. підтверджується положенням про них.

Стосовно суб’єкта, що приймає рішення про затвердження регламенту виконавчого комітету

На рівні законодавства не визначено суб’єкта прийняття рішення про затвердження регламенту виконавчого комітету, оскільки і у місцевої ради, і у виконавчого комітету таке повноваження відсутнє.

Проте, ураховуючи загальноприйняту практику затвердження актів, що регламентують організаційно-процедурні питання діяльності тих чи інших колегіальних органів, то регламенти затверджуються саме тими органами, чию організаційно-процедурну діяльність унормовує регламент. Наприклад, регламент місцевої ради затверджується самою місцевою радою, регламент Центральної виборчої комісії затверджується постановою Центральної виборчої комісії, регламент Кабінету Міністрів України - постановою Уряду тощо.

Тому за аналогією, регламент виконавчого комітету має затверджуватися рішенням виконавчого комітету, що і підтверджується багаторічною усталеною практикою органів місцевого самоврядування.

Щодо доцільності прийняття рішення про затвердження регламенту виконавчого комітету

Враховуючи зазначене вище, можна дійти висновку, що прийняття рішення про затвердження регламенту виконавчого комітету - це вибір кожного органу місцевого самоврядування та його прагнення до унормованості, системності, послідовності, чіткості, відкритості та прозорості у діяльності виконавчого комітету. Відсутність регламенту виконавчого комітету не є порушенням законодавства, але його неприйняття можливі наступні негативні наслідки:

Якщо органи місцевого самоврядування мають бажання максимально забезпечувати прозорість у своїй діяльності, дотримання законодавства під час здійснення своїх повноважень, уникнення конфліктів як внутрішніх, так і зовнішніх під час проведення засідань та прийняття рішень, унормовувати процес підготовки рішень, планування та висвітлення роботи, то вони обов’язково будуть розробляти і приймати відповідні регламенти, зокрема і для виконавчих комітетів.

Тож ті органи місцевого самоврядування, що не мають затверджених регламентів виконавчих комітетів, або ті, що мають, але планують їх актуалізувати, оновити, у наступній публікації ознайомляться з базовими структурними елементами регламенту та рекомендаціями щодо їх змістовного наповнення (з урахуванням практичного досвіду та опрацювання помилок, яких припускаються виконавчі комітети у своїй діяльності).