Експерт Швейцарсько-українського проєкту DECIDE Андрій Мацокін розповідає про міжмуніципальне співробітництво в умовах воєнного стану, можливості економії ресурсів та надання якісніших послуг

Автор: Дмитро Синяк

До війни міжмуніципальне співробітництво було елементом, завдяки якому громади могли економити кошти й суттєво оптимізувати свою роботу. Підписавши договір про таке співробітництво, вони насамперед могли отримати послуги, яких раніше на своїй території не мали – причому не тільки через нестачу відповідних об'єктів інфраструктури, але й через нестачу відповідних кадрів. Експерт Швейцарсько-українського проєкту DECIDE Андрій Мацокін переконаний, що після повномасштабного російського вторгнення співробітництво територіальних громад набуло особливого значення. Адже з його допомогою можна краще інтегрувати внутрішньо переміщених осіб та надавати місцевим жителям всі потрібні послуги, яких вони були позбавлені через війну. Про те, як краще запроваджувати механізми міжмуніципального співробітництва, Андрій Мацокін розповів Децентралізації.

У яких галузях та напрямках зараз найкраще використовувати міжмуніципальне співробітництво?

- Співробітництво територіальних громад в Україні сьогодні є одним з дуже важливих напрямів повернення громад до «повноцінного життя». Законодавство не визначає жодних пріоритетних напрямків, у яких було би легше чи важче користуватися цим механізмом. Але профільний Закон України «Про співробітництво територіальних громад» визначає, що співпраця може здійснюватися лише у сферах спільних інтересів територіальних громад та у межах повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. Тобто договір співробітництва має стосуватися виключно питань, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування. Це стосується інфраструктури, соціально-культурних об’єктів, охорони навколишнього середовища тощо. Якщо аналізувати договори, включені до Реєстру договорів співробітництва територіальних громад, то ми побачимо, що найпопулярнішим напрямком спільного розвитку є освітній. Причому багато договорів укладені для розвитку інклюзивної освітньої інфраструктури та надання послуг інклюзивно-ресурсними центрами. Те ж стосується і позашкілля: мистецьких шкіл, центрів творчості дітей та юнацтва тощо.

На загал тематика договорів, зареєстрованих впродовж останнього року стосується роботи центрів первинної медико-санітарної допомоги, об’єднаних трудових архівів, централізованих бухгалтерій, місцевих пожежних частин. Багато договорів укладено у сфері благоустрою. Здебільшого це реалізація різного роду спільних проектів, заснування чи утримання одного спільного комунального підприємства або полігонів для твердих побутових відходів. Домовляються громади і про спільне надання адміністративних послуг. Наприклад, ще до війни тринадцять (!) громад Чернігівської області домовилися про спільне фінансування Центру надання адміністративних послуг, що знаходився на території однієї з громад. Тепер, коли багато ЦНАП фізично знищені російськими військами, цей напрям співробітництва може стати особливо затребуваним.

У мене склалося враження, що до повномасштабної війни громади погоджувалися на міжмуніципальне співробітництво у крайньому разі, намагаючись за будь-якої можливості мати «все своє» і ні з ким не ділитися власними коштами. Це справді так?  

- Я би не був таким категоричним. До війни всі 5 видів договорів міжмуніципального співробітництва більш-менш активно використовувалися. Щоправда, місцеві ради справді далеко не завжди були готові ділитися власними повноваженнями та ресурсами.

Іншою перепоною був недостатній рівень компетентності спеціалістів територіальних громад. Їх робота створювала негативні приклади і хибне уявлення про низьку ефективність та надмірну складність процедури співробітництва. Так, законодавство і справді вимагає проведення громадських обговорень, роботи з депутатським корпусом тощо. Ця додаткова робота вимагає вміння враховувати інтереси іншої сторони, вести перемовини і знаходити консенсус. Багато хто не хотів і не хоче виконувати її. Ще одним каменем спотикання є «ціна питання», тобто прозорий розрахунок вартості послуги, яку треба оплачувати у разі підписання договору. Є багато випадків, коли громади так і не змогли домовитися з цього приводу, бо не змогли обґрунтувати свої фінансові позиції.

Зрештою, громади мають чітко розуміти, що саме вони мають отримати у результаті співпраці, чи не так?

- Так, звісно. Нечітке розуміння кінцевої мети, розмиті формулювання у договорах, «сусідські відносини», що «не потребують зайвих паперів» часто стають причинами припинення договорів і формування негативної аури навколо співробітництва. Наприклад, керівництво одразу кількох громад, які уклали договори про спільне утримання закладів позашкільної освіти, розповідали мені нещодавно, що вкрай невдоволені результатами такої співпраці. Бо за свої гроші «лише раз на рік отримували звітні концерти». Але на запитання, що є кінцевим продуктом договору про співробітництво, вони невдоволено відповідали: «Ну, не знаємо! Але один концерт за ці гроші… так точно не годиться!» Тут треба, мабуть зазначити, що набагато більше прикладів позитивних, коли громадам вдавалося домовитися, і все йшло добре. 

Що змінилося у цій сфері після повномасштабного вторгнення росії?

- Можна з упевненістю сказати, що стало набагато більше договорів співробітництва в освітньому напрямку. Переважна більшість громад зараз мають дуже обмежені ресурси для розвитку освіти, створення безпечних умов навчання, надання послуг позашкільними закладами. Використовувати ресурси власних бюджетів громади стали більш раціонально, тому й організовують співробітництво. Так вони можуть скоротити свої інвестиційні витрати, залучити зовнішні ресурси, оптимізувати робочі процеси та покращити якість послуг.

Зараз багато Центрів професійного розвитку педагогічних працівників «йдуть в онлайн», і це відкриває додаткові можливості для багатьох громад, які піклуються про якість освіти, але не мають можливості побудувати роботу такого власного центру. Широкі можливості для співпраці відкриває мобільна шкільна лабораторія для вивчення фізики чи хімії, яка може «курсувати» між школами громад. Після повномасштабного вторгнення особливої популярності набув і «спільний благоустрій територій». Адже росіяни знищили та викрали величезну кількість комунальної техніки.

Які найбільші помилки роблять при укладанні договорів міжмуніципального співробітництва?

- Перший вид помилок суто технічні – я маю на увазі неправильно складені договори. Другий вид – недотримання визначених законодавством процедур: ініціювання співробітництва, яке має пройти через рішення сесії; прийняття пропозиції співробітництва – процедура, яка включає в себе громадське обговорення; утворення спільної команди, яка напрацьовує проєкт договору; ухвалення самого проєкту договору, що також передбачає отримання позитивних рішень на сесіях. Третій вид пов’язаний з визначенням предмету договору і результатами його реалізації.

Розкажіть про роль проєкту DECIDE в укладанні договорів міжмуніципального співробітництва.

- Проєкт DECIDE опікується освітянською галуззю і активно сприяє її розвитку через активізацію трьох напрямків співробітництва: надання послуг інклюзивно-ресурсних центрів, надання послуг закладами позашкільної освіти, професійний розвиток педагогічних працівників. Наш проєкт здійснює повний супровід громад-партнерок: від організації опитування щодо наявних потреб громад до допомоги у підготовці необхідних документів. Тобто ми надаємо не тільки інституційну, але й правову підтримку, забезпечуючи громади усіма потрібними роз'ясненнями. Ми також надаємо їм дорожню карту: перелік дій, які вони мають виконати для укладання договорів і згодом супроводжуємо ці дії. Ми готові допомогти усім громадам, які звернуться до нас з проханням допомогти у розвитку освіти.

Скажіть зі свого досвіду: з якими проблемами найчастіше стикаються громади, намагаючись укласти договори міжмуніципального співробітництва?

- По-перше, громади дуже часто, так би мовити, укладають «шлюб», не узаконюючи його. Тобто укладають договори, приміром, на безпосереднє отримання послуг від інклюзивно-ресурсних центрів, які є в інших громадах. За ці послуги вони платять з бюджету і забувають, що ці договори не є договорами співробітництва територіальних громад, яке б мало пройти громадське обговорення. Через це з часом в громаді постає питання непрозорих розрахунків за надані послуги. По-друге, як я вже казав, у договорах про співробітництво громади не чітко визначають сам предмет договору, завдання, які делегуються, не визначається якість цих завдань тощо. По-третє, часто-густо громади застосовують «бартерний обмін». Мені відомий такий приклад. В одній громаді є музична школа, а в іншій – спортивна. Громади домовилися про взаємне надання послуг цими школами. Буквально: ти – мені, я – тобі. Але при цьому не домовилися про деталі: про обсяг наданих послуг, співвідношення комунальних платежів та зарплат працівників у цих школах, обов’язки, звітність тощо. Щойно щось піде не так, це обернеться чималими проблемами, які буде можливо розв’язати лише у судовому порядку.

Тож проблем таки не бракує?

- Так, але найбільші, як на мене - погане розуміння процедур організації співробітництва через недостатню поінформованість сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад тощо. Зазвичай так відбувається через брак кваліфікованих кадрів і відсутність консолідації між керівництвом і депутатським корпусом.

Який алгоритм укладання договорів міжмуніципального співробітництва? Що повинні зробити громади, щоб укласти «шлюб»?

- На загал є шість блоків:

1. Ініціювання співробітництва. Ініціатор співробітництва забезпечує підготовку пропозиції щодо ініціювання співробітництва, яка подається на розгляд сільської, селищної, міської ради.
2. Переговори про організацію співробітництва. Голова, що представляє територіальну громаду, надсилає пропозицію про початок переговорів головам, що представляють відповідні територіальні громади – потенційні суб’єкти співробітництва, та забезпечує утворення комісії, яка буде займатися розробкою проєкту відповідного договору.
3. Сільський, селищний, міський голова, який отримав пропозицію, забезпечує протягом 60 днів з дати її надходження вивчення, оцінку, а також проведення громадського обговорення, після чого вона подається на розгляд ради для прийняття рішення про надання згоди на організацію співробітництва (чи відмову) та делегування представника (представників) до комісії.
4. Комісія готує протягом 60 днів з дати її утворення проект договору про співробітництво.
5. Схвалення проекту договору про співробітництво. Сільські, селищні, міські голови після завершення підготовки комісією проекту договору про співробітництво мають винести на розгляд відповідних рад питання про його схвалення.
6. Схвалений і підписаний договір надсилається однією з громад до Міністерства інфраструктури для включення його до Державного реєстру співробітництва.

Алгоритм стандартний, але зміст договорів вже має залежати від одної з п’яти форм співробітництва, яку оберуть громади.

Яка найрозповсюдженіша форма співробітництва?

- Реалізація спільних проектів. По-перше, законодавством передбачено, що при цій формі вимоги щодо громадського обговорення ухвалення відповідних рішень радою можуть не застосовуватися. Але тут треба брати до уваги, що така форма співпраці є короткостроковою. Бо коли проєкт буде реалізовано (а це зазвичай рік-два), договір втратить силу. Крім того, застосовуючи цю форму, громади часто не можуть визначитися із заходами, які вони повинні здійснювати у рамках цього проєкту. Свіжий приклад. Дві громади у рамках співробітництва вирішили створити спільний Центр гармонійного розвитку дітей і обрали формою співробітництва реалізацію спільного проекту. Розпочали процедуру, але зайшли у глухий кут при обговоренні проєкту договору, оскільки там мають бути насамперед вказані конкретні заходи, які б відповідали цілям цього проєкту. Тепер громади мають змінити не тільки форму, але й предмета співробітництва. Друга за популярністю форма – делегування одному із суб’єктів одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів. Наприклад, якщо одній громаді потрібні послуги, що надає спортивна чи музична школа іншої громади, треба зрозуміти, скільки коштують ці послуги й прописати їхню вартість у договорі. Водночас маючи цю цифру, можна легко домовитися вже про спільне фінансування або утримання підприємств, установ та організацій комунальної форми власності. А це вже буде третя за популярністю форма співробітництва, яка також має певні нюанси. Зокрема – визначення способу розподілу між громадами отриманих доходів та можливих ризиків, пов’язаних з діяльністю таких підприємств. А якщо буде йтися про спільне утримання (фінансування), то тут недалеко вже і до іншої форми – утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій, спільних об’єктів інфраструктури. А тут треба говорити не тільки про ресурсне, але й вже про кадрове забезпечення. І, звичайно ж - про структуру органів і служб управління, порядок призначення керівників, організацію діяльності. Нарешті, п’ята, найменш розповсюджена форма співробітництва – утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. У цьому випадку громадам потрібно буде розробити спільний статут або спільне положення про орган управління, визначити спосіб його утворення, порядок призначення чи обрання на посаду, а також звільнення з посади керівника та інших посадових осіб тощо. Тобто це доволі непростий процес.

Які області України найчастіше вдаються до міжмуніципального співробітництва?

- Найбільше договорів за період дії закону уклали у Полтавській області – майже 130. Наступною іде Вінницька область, громади якої уклали понад 100 договорів. Яскравий приклад організації співробітництва територіальних громад у Полтавській області під час повномасштабної війни маємо від чотирьох громад, які співпрацюватимуть у сфері поводження з відходами. У листопаді 2022 року вони підписали договір про співпрацю з утворення спільного комунального підприємства для розвитку системи управління відходами. До речі, саме на такому типі співробітництва можна зекономити найбільше. Не слід лякатися обов’язкових процедур, визначених законодавством для укладання договорів міжмуніципального співробітництва. Можливо, ця робота є дещо кропіткою, зате у майбутньому вона може принести чималу користь громадам. Зараз проєкт DECIDE супроводжує укладання договорів міжмуніципального співробітництва Терешківською, Решетилівською та Мачухівською громадами Полтавської області. Також ми супроводжуємо партнерські громади Івано- Франківської та Одеської областей. Маємо надію, що найближчим часом до них доєднаються громади Чернігівської області.

Чи внесла корективи до цього алгоритму поява військових адміністрацій?

- Законом про співробітництво територіальних громад чітко визначено суб'єктів, які беруть участь у відповідних кроках налагодження співробітництва. Зокрема, у законодавстві фігурує «сільська, селищна, міська рада і сільський, селищний, міський голова». Законом про правовий режим воєнного стану передбачено, що військові адміністрації населених пунктів утворюються у межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом. Військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник. Начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова. Отже рада не здійснює повноваження, водночас, територіальна громада не зникає, але органом що приймає рішення, є військова адміністрація, яку очолює начальник. Навіть коли начальником військової адміністрації призначений відповідний голова, він за статусом не є сільським, селищним або міським головою. Тож суб’єктів, про яких ми говорили, у законодавстві немає. Коли так, на співробітництві територіальних громад там, де утворені військові адміністрації, можна було б поставити хрест. Але якщо уважно подивитися на норми Закону про правовий режим воєнного стану, то в частині повноважень військових адміністрацій норми ст. 15 визначають, що їх повноваження здійснюються «в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом». Начальник військової адміністрації, зокрема: укладає від імені територіальної громади, військової адміністрації договори згідно із законодавством, а також видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, хоча вони і не є тотожними. Через ці та інші моменти можна сказати, що організація діяльності військової адміністрації в рамках співробітництва територіальних громад можлива. Очевидно, що цей нормативний момент Верховній Раді треба допрацювати, бо зараз закон не визначає військову адміністрацію суб’єктом співробітництва. Тобто тут суто юридично можуть бути дві точки зору. З одного боку, якщо чітко дотримуватися букви закону, можна сказати, що військові адміністрації не мають права укладати договори співробітництва. З іншого боку, логіка підказує, що громади у нинішніх складних умовах не можна позбавляти права укладання таких договорів.

Що дають громадам зміни до Закону про співробітництво, які набули чинності у квітні цього року?

- Це позитивні зміни. По-перше, вони дещо спростили процедури організації співробітництва, прибравши, зокрема, зайві громадські обговорення. По-друге, змінами була впроваджена можливість приєднання громад до вже укладених договорів співробітництва: визначена сама процедура приєднання і нюанси укладання додаткового договору про співробітництво. По-третє, було визначено, що співробітництво може здійснюватися в будь-якій формі, про яку ми згадували або поєднувати елементи кількох форм співробітництва. Власне, у квітні цього року у царині співробітництва територіальних громад відбулись зміни не тільки у законодавстві. Міністерство розвитку громад територій та інфраструктури видало наказ, згідно з яким було змінено примірні форми договорів та додано форму додаткового договору про приєднання до співробітництва. Я хотів би звернути на неї особливу увагу громад, бо вона може стати надзвичайно корисною і не потребувати великих зусиль.