Чи можливе проведення перевірок діяльності органів місцевого самоврядування під час воєнного стану контролюючими органами? - питання, яке досить часто постає перед органами місцевого самоврядування. Відповідь на нього, а також про те, які саме перевірки можуть бути проведені, де знайти інформацію щодо запланованих перевірок Державної аудиторської служби України та Рахункової палати України - у роз’ясненні експертів Програми USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE).

---

Чи існує мораторій на здійснення перевірок органів місцевого самоврядування під час воєнного стану?

В Україні існує велика кількість органів (центральних органів виконавчої влади (далі – ЦОВВ), їхніх територіальних органів та органів місцевого самоврядування (далі - ОМС)), які мають повноваження згідно із законодавством проводити заходи контролю відповідних суб'єктів господарювання (об’єктів контролю) у межах своєї компетенції. Втім, після запровадження воєнного стану нормативно-правовими актами було введено мораторій на проведення більшості заходів контролю. На даний час їх проведення відновлюється, перелік напрямів можливих перевірок постійно збільшується, що підтверджується відповідними нормативно-правовими актами.

Експерти Програми USAID DOBRE детально дослідили зазначене питання та надали рекомендації й роз’яснення: на які заходи контролю накладено мораторій, а які можуть проводитися упродовж воєнного стану.

Основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності регулює Закон України від 5 квітня 2007 року №877-V “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності“ (далі – ЗУ № 877).

Згідно з частиною четвертою статті 4 ЗУ №877, орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Разом з тим, ч. 2 ст. 2 ЗУ № 877 прямо передбачено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, під час рейдових перевірок (перевірок на дорозі), що проводяться з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про автомобільний транспорт", державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії, державного нагляду (контролю) у сфері безпеки торговельного мореплавства і судноплавства на внутрішніх водних шляхах (у частині нагляду (контролю) за суднами).

Дія цього Закону також не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення податковими органами податкового контролю за дотриманням вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, що здійснюються ними у період дії воєнного, надзвичайного стану.

Виходячи із викладеного, остання редакція Постанови Кабміну від 13 березня 2022 року №303 “Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану”(далі – Постанова № 303), яка набула чинності 10 грудня 2022 року, встановлює мораторій проведення планових та позапланових заходів контролю на період воєнного стану лише по окремих сферах господарської діяльності, до яких не відноситься, зокрема, ні податковий контроль, ні контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

Таким чином, інші відносини, які виокремлені у вищезазначеній статті як такі, що не пов'язані зі здійсненням саме державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності згідно із ЗУ № 877, можуть контролюватися з боку інших органів, які мають законні повноваження здійснювати відповідні контрольні заходи відносно ОМС.  Зокрема, у 2023 році на території України дозволено проводити податкові перевірки, які регулюються Податковим Кодексом України (далі – ПКУ). План-графік планових податкових перевірок був опублікований 23 грудня  2022 року як того вимагає п. 77.1 ПКУ (в частині оприлюднення на офіційному веб-сайті ДПСУ до 25 грудня року, що передує року, в якому вони будуть проводитися).

Цей висновок підтверджується Постановою Кабміну від 18 грудня 2017 року №1104, якою затверджено Перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України “Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”.

 

2. Чи здійснюється державний фінансовий контроль і незалежний аудит під час воєнного стану?

Що стосується діяльності органів державного фінансового контролю і аудиту під час воєнного стану відносно місцевих бюджетів  Рахункової палати України (далі – РПУ); Державної аудиторської служби України (далі – ДАСУ), то їхні повноваження кардинально не змінилися і продовжують виконуватися відповідно до норм законів та інших нормативно-правових актів з урахуванням змін, прийнятих у воєнний час.

Так, в умовах воєнного стану діяльність ДАСУ відбувається з урахуванням деяких особливостей, визначених Постановою Кабміну від 7 травня 2022 року № 561 “Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану“. У листі від 22 червня 2022 року №003000-14/4488-2022 ДАСУ наголосило, що здійснює заходи державного фінансового контролю, в тому числі, з питань дотримання законодавства у сфері закупівель, за умови реального функціонування об’єктів контролю ДАСУ, сервісів та інформаційних платформ (майданчиків), можливості забезпечення збереження життя та здоров’я працівників. ДАСУ та її міжрегіональні територіальні органи здійснюють контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу процедур закупівель відповідно до статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" та забезпечують реалізацію його результатів відповідно до законодавства.

П.2 Постанови Кабміну від 11 березня 2022 року № 252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану», який передбачав тимчасове припинення перевірок ДАСУ щодо виконання місцевих бюджетів до припинення чи скасування воєнного стану, виключено Постановою Кабміну України від  4 листопада 2022 року № 1239.

Таким чином, до плану заходів державного фінансового контролю ДАСУ у 2023 році включаються заходи державного фінансового контролю, які можуть здійснюватися відповідно до нормативно-правових актів, відповідно до підстав та обмежень, установлених Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43, Інструкцією з планування діяльності органів державного фінансового контролю у редакції наказу ДАСУ від  26 грудня 2019 року №366, зі змінами (далі – Інструкція №366), а також нормативно-правовими актами, які встановлюють порядок організації та проведення заходів державного фінансового контролю (зокрема, ревізій, аудитів) щодо різноманітних питань місцевого бюджету, у т. ч. його виконання.

Ознайомитися з планом проведення заходів державного фінансового контролю (Наказ ДАСУ від 16 грудня 2022 року № 299 із змінами) щодо місцевих бюджетів на 1 квартал 2023 року можна на сайтах:

• центрального апарату ДАСУ : https://dasu.gov.ua/ua/plugins/userPages/863;
• територіальних органів ДАСУ: https://dasu.gov.ua/ua/plugins/userPages/1868.

План заходів державного фінансового контролю ДАСУ складається на наступний квартал за наведеними в додатках 3 та 5 до Інструкції №366 формами окремо в розрізі державних фінансових аудитів та ревізій, які включаються до нього окремими розділами та мають містити інформацію щодо:

• тем аудитів та/або тем ревізій;
• підстав їх проведення;
• органів ДАСУ та їх галузевих структурних підрозділів, відповідальних за проведення таких аудитів або ревізій;
• строків (місяць та рік) їх проведення та юридичні або фізичні особи, які будуть поінформовані про результати.

У свою чергу, повноваження РПУ під час воєнного стану не змінювалися і не припинялися. Відповідно до ч. 2 ст. 7 Закону України «Про Рахункову палату» від 2 липня 2015 року №576-VIII (далі – ЗУ №576), одним з об’єктів контролю РПУ є ОМС. Статтею 15 цього Закону зазначено, що РПУ має право здійснювати заходи державного фінансового контролю (аудиту) в ОМС щодо:

• повноти надходжень до місцевих бюджетів закріплених за ними податків і зборів;
• законності використання місцевими бюджетами отриманих трансфертів;
• законності та ефективності здійснених видатків місцевих бюджетів.

РПУ проводить заходи державного фінансового контролю (аудиту) відносно місцевих органів на підставі своїх планів роботи або окремих рішень про позапланові заходи, підписаного членом РПУ у відповідному дорученні.

План заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) затверджено Рішенням Рахункової палати від 29 грудня 2022 року №29-1 (із змінами) на 2023 рік, із яким можна ознайомитися на сайті. Відповідно до цього плану передбачається здійснення декілька заходів аудиту ефективності щодо використання окремих субвенцій.

Тому ОМС заздалегідь може зробити самооцінку своїх управлінських рішень, підтвердних і первинних документів по відповідних господарських операціях, бюджетних програмах та інших напрямах роботи  для впевненості у їх законності та ефективності.

Важливо! І ДАСУ, і РПУ мають право вносити зміни до першочергово затверджених планів за наявності в них підстав, у зв’язку з чим рекомендуємо ОМС здійснювати моніторинг їх змін для подальшої взаємодії і співпраці.

 

Увага! Застереження за порушення вимог законодавства!

В п. 11 ч. 1 ст. 67 Кримінального кодексу України (далі – КК) закріплено, що вчинення злочину з використанням умов воєнного стану є обставиною, яка обтяжує покарання. Тому за вчинення кримінальних правопорушень в умовах воєнного або надзвичайного стану відповідальність стала, зокрема, наступною:

• за привласнення, розтрату майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем, передбачено не тільки позбавлення волі на строк від 5-ти до 8-ми років, а ще й позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до 3-х років (стаття 191 КК із змінами).

       Також КК було доповнено статтею 201-2 «Незаконне використання з метою отримання прибутку гуманітарної допомоги, благодійних пожертв або безоплатної допомоги», яка встановлює кримінальну відповідальність за незаконне використання гуманітарної допомоги. Відтепер можливе застосування таких санкцій:

• штраф від 2-х до 3-х тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
• виправні роботи до 2-х років;
• обмеження волі до 4-х років;
• ув’язнення від 3-х до 7-ми років з конфіскацією майна або без такої (за нецільове використання гуманітарної допомоги в особливо великому розмірі).

---

Посилання на НПА, що згадані у роз’ясненні:

• Конституція України. Електронний ресурс. Режим доступу: Конституція України | від 28.06.1996 № 254к/96-ВР (rada.gov.ua) https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text
• Закон України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.“ Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-16#Text
• Постанова Кабміну від ід 13.05.2022 р. N303 “Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану.” Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/303-2022-%D0%BF#Text
• Постанова Кабміну від 18.12.2017 р. №1104 ”Перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України “Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” від 03.11. 2016 року №1728-VIII”.” Електронний ресурс. Режим доступу:   https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1104-2017-%D0%BF#Text
• Податковий Кодекс України. Електронний ресурс. Режим доступу:  https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2755-17
• Постанова Кабміну від 07.05.2022 р.№ 561 “Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану“. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/561-2022-%D0%BF#Text
• Закон України "Про публічні закупівлі." Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/922-19#Text
• Постанова Кабміну від 11.03.2022 р. №252 “Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану“. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/252-2022-%D0%BF#Text
• Постанова Кабміну України від 04.11.2022 р. №1239 “Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2022 р. №252“. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1239-2022-%D0%BF#Text  
• Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2939-12#Text
• Постанова Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43 “Положення про Державну аудиторську службу України“. Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/43-2016-%D0%BF#Text
• Наказ ДАСУ від 26.12.2019 р. №366 “Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю“. Електронний ресурс. Режим доступу: https://dasu.gov.ua/ua/plugins/userPages/1673
• Наказ ДАСУ від 16.12. 2022 р. № 299 “План проведення заходів державного фінансового контролю“. Електронний ресурс. Режим доступу: https://dasu.gov.ua/ua/plugins/userPages/863
• Закон України «Про Рахункову палату». Електронний ресурс. Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/576-19#Text
• Рішення Рахункової палати від 29.12.2022 №29-1 План заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Електронний ресурс. Режим доступу: https://rp.gov.ua/Plan/2023/?id=1473. 
• Кримінальний кодекс України. Електронний ресурс. Режим доступу:  https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2341-14