Автор: Олександр Врублевський, експерт-консультант проекту DESPRO з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Зважаючи на сучасний розвиток суспільного життя в об’єднаних громадах, староста має інтенсивні службові відносини з посадовими особами місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади. Вони можуть бути як успішними, так і напруженими.

Одним із чинників, який впливає на зміст та якість цих відносин, може бути ступінь деталізації основних прав та обов’язків суб’єктів самих відносин - звісно, в контексті наявних у них повноважень.

Зазвичай, права та обов’язки конкретного суб’єкта службових відносин деталізуються у посадовій інструкції. Що таке посадова інструкція та чи потрібна вона для старост, поговоримо у цій публікації.

Посадова інструкція – це структурований документ, який має визначати організаційно-правовий статус працівника, його повноваження, завдання, обов’язки та права, вимоги щодо знань та кваліфікації, необхідних для забезпечення ефективної роботи працівника, а також його відповідальність.

Зазвичай, вимоги посадових інструкцій враховуються під час професійного добору кандидатів на вільні посади, переведенні на іншу роботу, атестації працівників, навіть при притягненні їх до дисциплінарної відповідальності.

А чи потрібно розробляти посадову інструкцію для старости, коли його посада є виборною, а сам староста як посадова особа місцевого самоврядування не підлягає атестації та на нього не можуть накладатися дисциплінарні стягнення?

Розпочну з того, що свого часу Міністерство соціальної політики України (Мінсоцполітики) у листі від 05.09.2016 р. № 477/13/116-16 вже висловлювало свою точку зору щодо кваліфікаційних вимог до старости та посадової інструкції. На думку фахівців Мінсоцполітики, посадова інструкція на старосту не складається, оскільки:

• староста відповідно до статті 14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є посадовою особою місцевого самоврядування, а права та обов’язки, порядок його звітування, інші питання, пов’язані з діяльністю старости, визначаються у Положенні про старосту, яке затверджується сільською, селищною, міською радою відповідної об’єднаної територіальної громади;
• до посади старости законами України не визначено кваліфікаційних вимог (рівень освіти, фах, стаж відповідної роботи);
• відповідно до Загальних положень Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників, які вміщено до Випуску 1 «Професії працівників, які є загальними для всіх видів економічної діяльності» (розділ 1 «Професії керівників, професіоналів, фахівців та технічних службовців»), затвердженого наказом Мінпраці від 29.12.2004 р. № 336, посадові інструкції складаються для працівників усіх посад, що передбачені в штатному розписі. Виняток можуть становити окремі посади керівників, правове положення яких визначено в Статуті (положенні) підприємства, установи, організації або відповідного підрозділу, де зазначено основні завдання, обов’язки, права і відповідальність за виконання покладених на них функцій.

Мінсоцполітики й вважає Положення про старосту, затверджене в установленому порядку, згідно із яким староста діє як виборна посада, таким винятком.

Слід мати на увазі, що листи Мінсоцполітики, як і інших міністерств, не є нормативно-правовими актами, вони мають лише інформаційний, роз’яснювальний та рекомендаційний характер і не повинні встановлювати нових правових норм.

Але на той час, коли Мінсоцполітики у своєму листі давав відповідь на запитання щодо доцільності розроблення посадової інструкції для старости, чинною була норма, яка мала таку редакцію: «Положення про старосту затверджується сільською, селищною, міською радою відповідної об’єднаної територіальної громади. У Положенні визначаються права і обов’язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов’язані з діяльністю старости.» (частина 4 статті 14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР).

Згодом стаття 14-1 Закону №280/97-ВР зазнала змін (на підставі Закону № 1848-VIII від 09.02.2017 р.), після яких колишня частина 4 стала частиною 7, отримавши таку редакцію: «Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою».

Як ми бачимо, Закон №280/97-ВР вже не вимагає, щоб Положення про старосту містило права та обов’язки старости. Це означає, що після набуття чинності Законом № 1848-VIII від 09.02.2017 р., ради ОТГ зобов’язані були внести необхідні зміни в раніше затвердженні Положення про старосту, унормувавши порядок організації роботи старости. Що стосується залишення в Положенні про старосту раніше прописаних прав та обов’язків старости, що випливали із старої редакції статті 14-1, яка містила значно менший перелік повноважень старости, аніж нова окрема стаття 54-1, то це було б, на мою думку, не зовсім доречним. Поруч з цим, вважаю, що у змінюваному Положенні про старосту більш доцільно було б унормувати порядок організації роботи старости в контексті значно більшого обсягу повноважень, встановленого новою статтею 54-1 Закону №280/97-ВР, а розширений перелік прав та обов’язків старости прописати в посадовій інструкції. Вона може бути як додатком до Положення про старосту, так і окремим документом.

Питання щодо обрання того чи іншого варіанту, має вирішуватися в контексті відповідних приписів регламенту ради та регламенту виконкому ради ОТГ чи навіть локальної нормотворчої традиції.

Наявність такої точки зору є невипадковою, оскільки сьогодні в органах місцевого самоврядування об’єднаних громад існує значна кількість різних посад, що потребує чіткого розмежування повноважень кожного посадовця та деталізації їх функціонального змісту. На цьому тлі цілком логічним вбачається наявність в об’єднаній громаді й локального правового документа, який завершував би законодавче визначення організаційно-правового статусу посади «староста», перш за все, конкретизуючи права та обов’язки, що випливають з наявних у старости законних повноважень. На моє переконання, це забезпечуватиме не тільки належні умови службової діяльності старости, а насамперед, унеможливлюватиме вільне тлумачення реального змісту повноважень старости депутатами ради, головою ОТГ, його заступниками та іншими посадовцями, а також сприятиме гармонізації службових відносин, учасником яких буде староста. Оприлюднення посадової інструкції старости теж матиме позитив. Розміщення її на сайті територіальної громади дозволить мешканцям відповідних старостинських округів додатково з’ясувати зміст деталізованих повноважень свого лідера та враховувати їх при співпраці на засадах самоорганізації населення.

Сподіваюся, що тих старост і голів ОТГ, у яких можливість внести додаткову ясність у службові відносини посадових осіб громади шляхом запровадження посадової інструкції старости викликала інтерес, їх неодмінно цікавитиме відповідь щонайменше на такі три запитання.

1. Кому більш доцільно доручити підготовку посадової інструкції старости?

Дійсно, відповідь на це запитання може мати безпосереднє відношення до якості змісту майбутнього документу. На відміну від виробничих підприємств, де посадові інструкції зазвичай готуються кадровою службою та/чи керівниками відповідних структурних підрозділів, підготовку посадової інструкції старости доцільно доручити юридичній службі апарату ради ОТГ. Такий підхід зумовлюється самим правовим статусом старости. По-перше, староста є виборною посадою, яка не входить до складу жодного структурного підрозділу апарату ради чи виконкому (не варто плутати з тим, що староста є членом виконкому за посадою). По-друге, староста не перебуває у стані підлеглості стосовно будь-якої іншої посади в системі органів місцевого самоврядування. Іншими аргументами на користь того, що посадову інструкцію старости має готувати юридична служба, є й те, що така інструкція за формою та змістом має відповідати низці законодавчих та інших правових актів, а підготовка проектів документів юридичного характеру та перевірка їх на відповідність чинному законодавству якраз і входить до функціональних обов’язків юридичної служби.

2. Якими правовими актами необхідно керуватися при підготовці посадової інструкції?

Під час складання посадової інструкції старости слід використовувати:

• Класифікатор професій ДК 003:2010, затверджений наказом Держспоживстандарту від 28.07.2010 р. № 327, з останніми змінами, затвердженими наказом Мінекономрозвитку від 10.08.2016 р. № 1328. Відповідно до цього Класифікатора професій посада «староста» з кодом 1229.3 належить до групи «Керівники апарату місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування»;
• Довідник кваліфікаційних характеристик професій працівників, вміщених до Випуску 1 «Професії працівників, які є загальними для всіх видів економічної діяльності» (розділ 1 «Професії керівників, професіоналів, фахівців та технічних службовців», затвердженого наказом Мінпраці від 29.12.2004 р. № 336 (далі – ДКХП);
• Статут об’єднаної територіальної громади;
• Положення про старосту;
• локальні нормативні акти ради ОТГ та виконкому, якими, наприклад, було уповноважено старосту на здійснення окремих повноважень, визначено відповідні правила внутрішнього трудового розпорядку та ін.

3. Що обов’язково має бути відображено у посадовій інструкції старости?

Як зазначалося вище, посадова інструкція старости є структурованим документом. Це означає, що посадова інструкція повинна складатися з обов’язкових текстових елементів (розділів), які мають відповідні назви (заголовки) та нумерацію.

Так, під час розроблення посадової інструкції необхідно керуватися єдиним загальноприйнятим підходом щодо її побудови та здійснювати чітке і стисле формулювання змісту кожного розділу. Відповідно до загальних положень ДКХП посадова інструкція має складатися з розділів, що розташовані у такій послідовності:

1. Загальні положення
2. Завдання та обов’язки
3. Повинен знати
4. Права
5. Відповідальність
6. Кваліфікаційні вимоги
7. Взаємовідносини (зв’язки) за посадою

Два останні з наведених розділів (тобто 6 і 7) не є обов’язковими елементами усіх посадових інструкцій і можуть вноситися до них лише за необхідності. Що стосується посадової інструкції старости, то з огляду на те, що чинним законодавством до кандидата на посаду старости не пред’являється будь-яких вимог, у розділі «6. Кваліфікаційні вимоги» одним реченням так і зазначається: «Чинним законодавством України не встановлені». Це варто зробити для того, щоб не порушувати рекомендовану ДКХП нумерацію розділів.

Залежно від нумерації розділів, прийнятої у посадовій інструкції, послідовно (у стовпчик) за текстом нумерується та наводиться кожна із позицій змісту інформації, що міститься у цих розділах. Наприклад:

- розділ 1 «Загальні положення» ― нумерація позицій змісту інформації цього розділу буде такою 1.1 ... , 1.2 ... , 1.3 ... тощо;

- розділ 2 «Завдання та обов’язки» ― 2.1 ... , 2.2 ... , 2.3 ... і так далі.

Таким чином, кожна із позицій, що входитиме до посадової інструкції, матиме притаманний тільки їй номер.

Необхідно знати!

Посадова інструкція складається одна на посаду, а не на кожного окремого старосту. Тому достатньо буде однієї посадової інструкції для усіх старост, які здійснюють свої повноваження у відповідних старостинських округах об’єднаної територіальної громади.

Вписувати у посадову інструкцію будь-які персональні дані старости (наприклад, прізвище, ім’я та по батькові) не потрібно.

І на останок. Передбачаю, що може бути й ситуація, коли старости є зацікавленими в запровадженні посадової інструкції, а голова ОТГ проти цього. Тоді старост, ймовірно, цікавитиме відповідь на запитання:

що потрібно зробити, аби посадова інструкція старости могла отримати право на життя у конкретній громаді?

Для цього спочатку потрібно буде внести до порядку денного засідання виконкому питання щодо необхідності розроблення посадової інструкції старости. Щоб думку і аргументи старост правильно почули інші члени виконкому, слід підготувати переконливу доповідь та виступити з нею на відповідному засіданні. Далі необхідно буде винести на голосування питання про доручення юридичній службі (управлінню, відділу, сектору) підготувати проект посадової інструкції старости. Якщо голосування виявиться позитивним, то незалежно від того чи голова ОТГ підпише відповідне рішення виконкому, чи скористається правом «вето», у будь-якому випадку зацікавленим старостам доведеться у подальшому переконувати вже депутатів ради.

Як гласить народна мудрість: під лежачий камінь вода не тече.

P.S. Додаткові запитання автору публікації можна поставити на Форумі старост http://forum.decentralization.ua