Керівник групи радників з підтримки впровадження державної регіональної політики Програми «U-LEAD з Європою» Юрій Третяк про те, навіщо областям потрібні агенції регіонального розвитку.

Автор: Дмитро Синяк 

Юрій Третяк є одним з активних промоутерів створення агенцій регіонального розвитку, які протягом останнього року-двох з’явилися у більшості областей України. На початку минулого року пан Третяк очолив групу радників з питань регіонального розвитку Програми «U-LEAD з Європою», яка надає експертну підтримку Мінрегіону. Для чого потрібні областям новітні агенції та як вони можуть прискорити насамперед економічне зростання областей, Юрій Третяк розповів в ексклюзивному інтерв’ю порталу «Децентралізація».

Стратегії та ягоди

Хіба агенції регіонального розвитку не дублюють чимало функцій обласних державних адміністрацій?

- Якщо уважніше придивитися до нової моделі регіонального розвитку, яка реалізовуєтеся з моменту прийняття Закону України «Про засади державної регіональної політики», – придивитися до того, як розробляються регіональні стратегії розвитку і проекти регіонального розвитку, як вони фінансуються та моніторяться, – стане зрозуміло, що у цій моделі обласні адміністрації потребують серйозної підтримки з боку активних недержавних, приватних, наукових та громадських партнерів регіону. Адже у системі ОДА є чимало обмежень. От, наприклад, ще в недалекому минулому деякі обласні державні адміністрації для розроблення регіональної стратегії розвитку наймали зовнішню структуру, яка часом, навіть не виїжджаючи  на місце, розробляла об’ємні документи. Однак ці стратегії нікого не цікавлять і роками пиляться на полицях. Бо вони, хоч би скільки хто їх не вважав чудовими і правильними, насправді є мертвими.

Хочете сказати, що науковці і маркетологи не варті тих грошей, які отримують за розробку стратегій?

- Я хочу сказати, що до розроблення стратегії розвитку області мають бути залучені активні представники міст, селищ і сіл регіону, громадські організації, представники державних та освітніх установ, приватних партнерів і їх асоціацій тощо. Що більше жителів області будуть знати про розроблення стратегії та візьмуть участь у цьому процесі, то краще. Якщо, наприклад, вектор розвитку області визначить науковий інститут, а громада області нічого про це не знатиме чи матиме іншу думку, в області нічого не зміниться. Процес розроблення стратегії є дуже важливим сам по собі. І якщо область пройшла через нього, її стратегія чогось вартує. Інакше це – порожній, нікому не потрібний документ.

Але вибір вектору також не може нічого змінити: потрібен ще план дій та фінансування.

- Власне, стратегія не повинна закінчуватися набором цілей, вона обов’язково має включати план реалізації із набором конкретних технічних завдань щодо розвиткових проектів. Наприклад, стратегічна ціль – розвиток сільських територій; оперативна ціль – диверсифікація економіки на селі; завдання – розвиток кооперативного руху в ягідництві. План реалізації має містити усе це, включаючи фінансові розрахунки. Він є, по суті, інструкцією з розвитку регіону. Маючи його, обласна влада повинна організувати якісний конкурс проектів і обрати найкращі, щоб поборотися, наприклад, за кошти Державного фонду регіонального розвитку чи обласного бюджету.

А якщо обмежитися тільки завданнями, і розвивати, скажімо, ягідництво без жодних стратегій? Усі ж знають, що розвиток ягідництва – це добре, що це створить і робочі місця, і податкові надходження.

- Стратегічне планування базується на консенсусі усіх його учасників. Першим етапом у процесі стратегічного планування є соціально-економічний аналіз області – насамперед це виявлення проблем, також пошук явних та прихованих і недооцінених активів, визначення потенціалу розвитку територій регіону. На основі цього аналізу, а також опитування громадськості, діяльності численної робочої групи з розроблення стратегії, формується дерево цілей стратегії, визначаються конкурентні переваги регіону, виклики та ризики розвитку області. Того, що усі знають, що ягідництво – це добре, недостатньо. Якщо у конкретній області є придатні для ягідництва землі, це обов’язково виявить описаний вище процес, причому з чіткою прив’язкою до конкретних територій. Якщо є потреба у проектах, які б сприяли вирощуванню ягід на цих територіях, у плані реалізації стратегії мають бути прописані технічні завдання щодо створення цих проектів. Наприклад, заснування ягідних кооперативів, закупівля для таких кооперативів перших саджанців і певного обладнання, навчання фермерів сучасним технологіям вирощування ягід, маркетингу і збуту продукції тощо.

Але чи потрібна гучна прив’язка до «диверсифікації сільської економіки» та «розвитку сільських територій»?

- Тут важливо розуміти, що за обмежених публічних коштів інструменти регіонального розвитку – такі, як стратегія і план її реалізації – допомагають спрямувати ресурси на підтримку саме тої діяльності, яка створить для цієї конкретної області додаткові податкові надходження до місцевих та обласного бюджетів. Таким чином, регіональний розвиток є насамперед функцією економічного розвитку, який забезпечує розширене відтворення економіки територій області. Кожна вкладена гривня публічних коштів у проекти розвитку має повернутися сторицею податкових надходжень у місцеві бюджети від малого і середнього бізнесу, залучених внутрішніх та зовнішніх інвесторів.

Неприбуткові та недержавні

Хіба усім цим не можуть займатися департаменти економіки обласних адміністрацій? Може, їх варто просто реформувати, удосконалити?

- Їх, на жаль, не так просто реформувати. А чи реально сьогодні знайти відповідних фахівців на державні зарплати, які ростуть дуже повільно? Не так просто змінити й кількість персоналу ОДА. Тому й маємо підрозділи із залучення інвестицій обласних адміністрацій, в яких зазвичай немає людей, котрі б вільно розмовляли, принаймні, англійською, не кажучи вже про інші іноземні мови. Хіба за таких умов можна говорити про успішне залучення іноземних інвестицій?.. Сьогодні майже при кожному міністерстві працює команда з підтримки реалізації реформ у тій чи іншій сфері публічної політики, що дозволяє міністерствам бути більш гнучкими в залученні зовнішньої експертизи, здійсненні аналізу політики, організації заходів з обговорення важливих документів реформ та варіантів політики. Діяльність таких офісів реформ активно підтримується міжнародними партнерами. Основною функцією влади на обласному рівні є планування і реалізація регіонального розвитку. На мою думку, сьогодні як ніколи обласна влада має потребу в роботі таких офісів реформ не менше ніж центральні органи влади. І тут також активно допомагають міжнародні партнери – зокрема Програма «U-LEAD з Європою» створила у кожній області Центр підтримки розвитку місцевого самоврядування, пріоритетними завданнями якого є стимулювання добровільного об’єднання територіальних громад, їхнього соціально-економічного розвитку. Разом з тим, проблем регіонального розвитку є надто багато, і вони чітко проглядалися розробниками Закону «Про засади державної регіональної політики». Тому, власне, закон і містить норму про можливість створення у кожному регіоні важливої допоміжної інституції в статусі неприбуткової недержавної установи – агенції регіонального розвитку. В агенції без проблем можна збільшувати кількість фахівців відповідно до задач, які стоять перед нею. Те ж стосується питань фінансової мотивації її працівників.

Отже, неприбуткова і недержавна. Хто ж тоді виступає засновником агенції регіонального розвитку?

- Згідно закону, агенції повинні мати щонайменше двох засновників: обласну адміністрацію та обласну раду. Але разом із тим, кількість засновників є необмеженою. Ними можуть бути, наприклад, торгово-промислові палати, бізнес асоціації, громадські організації, наукові та освітні заклади тощо. Що більше засновників, то краще. Головне пам’ятати, що, власне, засновники повинні фінансувати роботу агенцій, надавати їм приміщення, обладнання, засоби праці тощо. Зауважте, що чим більша кількість засновників агенції регіонального розвитку, тим більш захищеною вона є від зміни влади і більше шансів зберегти інституційну пам’ять та усі напрацювання.

У деяких областях агенції регіонального розвитку існують вже давно. То може, не варто клонувати їх?

- Зазвичай вони лише називаються так, але сутність і головне – можливості у них інші. Це або приватні консалтингові структури, або громадські організації, які існують переважно завдяки грантам. Такі організації, починаючи з кінця 90-х років минулого сторіччя, фактично першими запровадили в Україні стратегічне планування розвитку територій, реалізувавши при цьому величезну кількість успішних проектів з розвитку села, місцевого туризму, залучення людей до активнішої участі у розвитку своїх громад і транскордонної співпраці з найрізноманітніших аспектів. Такі організації, завдяки величезному досвіду та широким мережам партнерів та консультантів, є зазвичай активними та потужними і сьогодні, успішно співпрацюючи з владою області чи територіальних громад. Але таких організацій є надзвичайно мало і здебільшого вони є надто залежними від свого засновника або керівника. З переходом такого засновника на іншу роботу, організація зазвичай перестає працювати. Ми ж говоримо про інституції, у яких засновниками є обласна рада та адміністрація як повноцінна та повноправна влада у регіоні, а також ключові партнери цієї влади, зацікавлені у розвитку свого регіону. Є також випадки, коли деякі з існуючих агенцій, заснованих різними рівнями влади, успішно залучають інвестиції, як наприклад, Dnipropetrovsk Investment Agency у Дніпрі або ж InvestinRivne у Рівному. Новостворені АРР повинні активно співпрацювати з існуючими організаціями, в жодному разі не дублювати ті функції, які вже реалізуються.

Як має бути і як є

На жаль, в ОДА й обласних радах подекуди займаються не розвитком області, а самозбагаченням. Відтак там навряд чи сприятимуть появі агенцій регіонального розвитку. Яким ви бачите вирішення цієї проблеми?

- Ця проблема була набагато гострішою у минулому, коли десятки, якщо не сотні, обласних цільових програм розроблялися «серйозними» депутатами, які тим чи іншим чином були зацікавлені у них особисто. До бюджетної децентралізації переважна більшість програм не фінансувалася взагалі, або ж фінансувалася на дуже низькому рівні. Але сьогодні, коли на місцях залишається значно більше коштів, існує небезпека, що така практика відновлюватиметься. По суті, конституцією розвитку регіону мають бути довгострокова стратегія розвитку і план її реалізації. Обласні цільові програми мають бути підпорядковані цим документам і допомагати спрямовувати ресурси обласного бюджету на реалізацію конкретних завдань регіональної стратегії області через проекти регіонального розвитку.

Яку ж модель фінансування розвиткових проектів пропонуєте ви, враховуючи ці «регіональні особливості»?

- Якщо область має стільки-то грошей в обласному бюджеті, стільки-то – гарантовано надійде з державного і стільки-то можна отримати у донорів, то буде краще, якщо ці гроші не ділитимуть на дрібки, а скерують на завдання, ідентифіковані у стратегії розвитку області, причому до її розробки повинні бути залучені й обласні депутати. В такому разі явного протистояння щодо виділення фінансування з обласного бюджету та під час реалізації стратегії бути не повинно.

Чи вдалося реалізувати таку схему роботи бодай в одній області?

- Станом на кінець 2017 року кожна область повинна була розробити документ, який визначає пріоритетні сфери фінансування, – план заходів з реалізації у 2018-2020 роках регіональної стратегії розвитку. Під час затвердження плану не важко передбачити спротив деяких обласних депутатів, які працюють по-старому, розтягуючи обласний бюджет по крихтах. Але ж ми починали працювати взагалі на «дикому полі», де депутати ділили «обласні гроші», як хотіли. Тепер вони мають враховувати думку та інтереси держави, громад, наукових інституцій тощо. За цих умов дерибанити бюджет набагато складніше.

Натомість його завжди можна скерувати «на соціальні потреби»: на ремонт шкіл та лікарень, на виплати малозабезпеченим, на відновлення доріг зрештою. Ніхто в обласних радах не наважиться виступати проти цього.

- На жаль, ще з радянських часів залишилася пам’ять про те, що функція обласної влади полягає у вирішенні виключно усіх соціальних потреб людей. За часів командної економіки місцева влада не мала завдання створювати сприятливі умови для розвитку бізнесу і залучення інвестицій. В умовах ринкової економіки, якщо люди не мають роботи, немає для кого й покращувати соціальну інфраструктуру. Тому варто замислюватися чи варто, наприклад, будувати нову дорогу до села, яке через п’ять-десять років, швидше за все, зникне? Чи варто спрямовувати державні кошти для регіонального економічного розвитку на ремонт школи, яку завтра доведеться закривати через нестачу учнів? Перерозподілити, витратити кошти легко. А інвестувати у таку розвиткову діяльність, яка б дала можливість у майбутньому заробити на щедрі соціальні видатки – важка інтелектуальна праця і предмет взаємодії дуже багатьох гравців: обласної і місцевої влади, бізнесу та громадськості. Подивіться на кошти Державного фонду регіонального розвитку, які областям з кожним роком дедалі важче використовувати у повному обсязі.

Агенції суперпотрібні та непотрібні

Ну, тут вже зовсім інша проблема. Щоб освоїти кошти ДФРР, треба мати готові проекти і подати їх максимум у квітні.

- А чому ж громади таких проектів не мають? Якби у кожної з них був власний стратегічний план розвитку, у цьому б не було проблеми. У Бюджетному кодексі чітко сказано, що до 1 травня поточного року кожна область має подати проекти регіонального розвитку на розгляд державній комісії для того, щоб вона винесла рішення до вересня, і до бюджету наступного року можна було би закласти відповідні кошти. Якби усе відбувалося так, як написано у законі, кошти ДФРР використовувалися б повністю, а не на 50-60%, як зараз у деяких областях.

Чому жодна область не вкладається у терміни, передбачені законом?

- Тому що як на обласному рівні, так і у громадах дуже мало фахівців, які вміють розробляти якісні проекти. Власне, сприяння створенню розвиткових проектів є одною з функцій агенцій регіонального розвитку. Для цього кожна агенція може брати на роботу скільки завгодно фахівців і платити їм яку завгодно зарплату. Щоправда, коли вже говорити про Державний фонд регіонального розвитку, то треба відзначити, що через незрозумілу позицію Міністерства фінансів за кошти ДФРР зараз фінансуються виключно «капітальні видатки». Але ж інструментарій розвитку територій у жодній країні світу не обмежений ремонтом чи будівництвом для бюджетної та соціальної сфер. А як же інвестиції у розвиток, скажімо, людського капіталу, тієї ж управлінської спроможності місцевих органів влади, підтримки малого і середнього бізнесу? Про інновації та креативну економіку взагалі можемо тільки говорити.

Ви, мабуть, розумієте, що в українських реаліях будь-які курси, семінари та практикуми можуть перетворитися на засіб для списання величезних сум.

- Людський капітал так чи інакше треба розвивати. А щоб не було зловживань, треба добре прописати методологію. Власне, агенція регіонального розвитку може зробити усе правильно, виступивши посередником між тими, хто розробляє проекти, і тими, хто їх потребує. Вона також могла б допомогти підприємцям у тому, що стосується доступу до фінансування, програм мікрокредитування, закупівлі обладнання, навчання тощо… Ні обласна рада, ні обласна адміністрація, ні у багатьох випадках навіть міська рада не мають на таку діяльність відповідних фахівців та безпосередньо цим не займаються.

Але вони є кінцевими замовниками, натомість агенція фактично є лише підрядником. Хіба не так?

- Ні. Агенція регіонального розвитку є не підрядником, радше каталізатором процесів розвитку, представником обласної влади та найважливіших суб’єктів розвитку регіону, й існує у тому числі за гроші обласного бюджету. До прикладу, агенція має не розробляти проекти сама для себе, а насамперед навчати робити це об’єднані громади, міста та область, враховуючи при цьому технічні завдання плану реалізації обласної стратегії. Фахівці агенції мають також моніторити результати втілення проектів, чого сьогодні ніхто не робить. Займатися цим має не чиновник з обласної адміністрації, який скаже: «Дай мені пару гривень, я напишу, що у тебе все нормально», а високооплачуваний фахівець, який дорожить своїм ім’ям. Саме такі фахівці мають працювати в агенціях регіонального розвитку.

Як би добре не працювала агенція, усі кінцеві рішення все одно залежатимуть від депутатів місцевих рівнів, а також від засновників агенції – де-факто від голів обласної адміністрації та обласної ради. 

- Так, від них справді дуже багато залежить. Якщо стане зрозуміло, що посадовці лобіюють власні інтереси всупереч закону, то цікавитися такими зловживанням влади мають преса і громадськість, а боротися з її свавіллям – правоохоронці.

Відтак, якщо голова ОДА проти децентралізації, нічого в агенції не вийде?

- Я би так не сказав. Наприклад, область-аутсайдер зі створення об’єднаних громад відкрила, тим не менше, у себе агенцію регіонального розвитку, яка зараз нормально працює. Окремо хочу відзначити всі чотири західні області України, які вже давно беруть участь у програмах транскордонного співробітництва з країнами ЄС. За цими програмами можна витрачати кошти й на розвиток людського капіталу також. Завдяки цьому у західних областях, зокрема, і більше розуміння, для чого потрібні агенції регіонального розвитку.

Наскільки розвиток конкретних областей залежить від роботи агенцій регіонального розвитку? Чи можна сказати, що область, у якій діє Агенція регіонального розвитку, розвивається краще?

- Нещодавно литовський інвестор вирішив розглянути Вінницьку область для розміщення там своїх інвестицій винятково через те, що там є агенція регіонального розвитку. Він був знайомий з роботою таких агенцій у ЄС, відтак був певен, що матиме необхідну підтримку. У системі, де обласні депутати перерозподіляють між собою у непрозорий спосіб кошти бюджету, агенції регіонального розвитку непотрібні. А там, де влада зацікавлена у розвитку області, агенція буде суперпотрібною. Адже вона в рази підвищить ефективність використання публічних та залучених ззовні коштів, забезпечивши області сталий розвиток.

Кадри (з високими зарплатами) вирішують усе

Чи вистачає кадрів для агенцій регіонального розвитку?

- Це є великою проблемою. Було б добре, якби у кожній області до агенції регіонального розвитку набрали, скажімо, по 10 фахівців для роботи над стратегією, над проектами і для надання послуг: з розвитку малого та середнього бізнесу, з трансферу технологій, із залучення інвестицій, промоції експорту тощо. Але такого немає у жодній області. Щоправда, фахових директорів агенцій таки вдалося залучити – з кількома освітами, з МВА, зі стратегічним баченням. Проте більшість фахівців треба навчати.

В Україні у 22-х областях прийнято рішення про створення агенцій, 14 з яких вже зареєстровані та функціонують. Скажіть, наскільки легко чи складно створити таку агенцію, і який шлях треба пройти від прийняття рішення про створення агенції до її успішної роботи?

- Найчастіше голови адміністрацій просто не розуміють, для чого їм агенції регіонального розвитку. Зокрема, представник Миколаївської ОДА під час онлайн-наради з Мінрегіоном відверто сказав, що їм агенція не потрібна. Однак серйозних аргументів він не навів. І тут, як на мене, має втрутитися центральна влада, котрій підзвітні обласні державні адміністрації. Адже створення агенцій передбачається Законом України «Про засади державної регіональної політики»; роль агенцій не раз пояснювали представники Мінрегіону на численних нарадах; у плані дій Уряду також чітко вказано, що агенції регіонального розвитку мали з’явитися у кожній області до кінця 2017 року.

Скільки коштує утримування агенцій регіонального розвитку?

- Усе залежить від конкретної області. Для менш розвинутих областей такі агенції повинні мати по 20-40 висококваліфікованих фахівців. Минулоріч на утримання агенції Черкаської області, яка, на мою думку, є одним з лідерів регіонального розвитку в Україні, пішло 1,3 млн грн, причому ОДА виділила лише 0,5 млн грн.

Сорок працівників з високими зарплатами? Чи не забагато це?

- До прикладу, у агенції регіонального розвитку німецької Тюрингії працюють понад 200 осіб. Краще недофінансувати з обласного бюджету кількамільйонний ремонт покрівлі бібліотеки у селі з тридцятьма дворами, але натомість заплатити фахівцям, які приведуть на 1 грн витрачених на їхнє утримання грошей 5 грн інвестицій. Саме так і відбулося минулого року у Черкаській області.

Які ще області є лідерами  регіонального розвитку?

- Крім Черкаської, я б виділив Вінницьку область, а також Донецьку та Луганську області, які, зі зрозумілих причин, сьогодні суттєво підтримують міжнародні партнери. Крім цього, у Донецькій та Луганській областях немає обласних рад, які могли би блокувати створення та роботу агенцій, що, на жаль, спостерігається в ряді інших областей. Особливо успішними на Донеччині та Луганщині є проекти з підтримки малого та середнього бізнесу. Наприклад, Агенція регіонального розвитку Донецької області адмініструє цікаву програму «Український Донецький куркуль».

Яку допомогу можуть отримати в агенціях регіонального розвитку голови об’єднаних громад?

- Насамперед агенції можуть навчити їх, як правильно готувати проекти, щоб отримати кошти ДФРР і не тільки. Крім цього, фахівці агенції мають бути спроможні допомогти  у розробці стратегічного плану розвитку громади. Також агенції можуть допомогти залучати інвестиції, розвивати малий бізнес тощо.

Як стимулювати регіони, у яких агенції ще не зареєстровано, розпочати цей процес?

- Тільки через просвітницьку діяльність. Тому ми вже запланували робочі поїздки до областей, в яких становлення агенції відбувається з певними проблемами. Далі мають бути навчальні семінари та вебінари. Роботи попереду дуже багато.

Розкажіть детальніше про плани експертної групи з питань регіонального розвитку програми U-LEAD, яку ви очолюєте.

- Ми продовжуємо тісно співпрацювати з Мінрегіоном з усіх питань, які стосуються формування та реалізації в Україні державної регіональної політики. Маємо ряд цікавих законодавчих напрацювань щодо реформування Державного фонду регіонального розвитку, змін до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів». Супроводжуватимемо реалізацію проектів муніципального державно-приватного партнерства у шести пілотних містах: Тростянці, Житомирі, Тернополі, Долині, Трускавці та Шацьку. Плануємо також продовжити підтримку Мінрегіону з питань адміністрування та моніторингу проектів, які будуть профінансовані в рамках реалізації п’яти програм регіонального розвитку («Інноваційна економіка та інвестиції», «Розвиток туризму», «Розвиток людського капіталу», «Розвиток сільських територій», а також «Загальноукраїнська солідарність») плану заходів з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку. Є багато інших не менш важливих завдань, над якими ми працюємо – розроблення та реалізація програми підвищення спроможності з питань регіонального розвитку на центральному та регіональному рівнях, розвиток фінансових механізмів розвитку територій, навчання з питань розроблення і реалізації проектів регіонального розвитку, розвиток просторового планування, допомога у створенні системи моніторингу територіального розвитку. Продовжуємо співпрацю з мережею фахівців і практиків місцевого і регіонального розвитку РЕГІОНЕТ, з якою спільно видаємо часопис «Стратегія розвитку». Також будемо переконувати центральну та регіональну владу й міжнародних партнерів у необхідності максимально підтримати становлення агенцій регіонального розвитку – бодай у перші два роки їхньої роботи, коли на серйозні успіхи ще годі сподіватися. А коли агенція почне допомагати обласній владі скеровувати стратегічний розвиток області та залучати інвестиції, ні в кого не виникатиме сумнівів у тому, що вона потрібна.