Сьогодні часто можна чути дискусії щодо визначення фінансової спроможності того чи іншого бюджету органу місцевого самоврядування. І чи можна вважати місцеві бюджети, які отримують з державного бюджету базову дотацію фінансово спроможними? Це питання часто обговорюється серед фінансових експертів та представників місцевого самоврядування. Спробуємо з’ясувати, чи впливає наявність базової дотації на платоспроможність місцевих бюджетів та фінансову стійкість територіальних громад. «Децентралізація» звернулася за коментарем до координатора з фінансової децентралізації Центрального офісу реформ при Мінрегіоні (за підтримки Програми «U-LEAD з Європою») Яніни Казюк.

- Спочатку давайте повернемося у 2014 рік, коли Верховною Радою були прийняті зміни до Бюджетного кодексу, в яких уперше з’явилося поняття «базова дотація», - розпочала розмову Яніна Казюк. - Як відомо, основною метою запроваджених змін було забезпечення бюджетної автономії і фінансової самостійності місцевих бюджетів, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, а також стимулювання громад до об’єднання та формування спроможних територіальних  громад.

Одним із визначальних нововведень став новий механізм бюджетного регулювання та вирівнювання, а саме перехід від триступеневої до двоступеневої бюджетної моделі.

Йдеться про те, що раніше, до 2015 року, дотація вирівнювання надавалася з державного бюджету обласним бюджетам, бюджетам міст обласного значення та районним бюджетам. Тобто, з цими бюджетами та державним бюджетом існували прямі міжбюджетні відносини. Далі районний бюджет розподіляв суму дотації вирівнювання між бюджетами сіл, селищ, міст районного значення. Таким чином дотація вирівнювання розподілялася за трьома рівнями:

• обласний бюджет;
• бюджети міст обласного значення та районні бюджети;
• бюджети сіл, селищ, міст районного значення.

Починаючи з 2015 року, бюджетним законодавством передбачено встановлення прямих міжбюджетних відносин лише на двох рівнях:

• перший – обласний бюджет,
• другий – бюджети міст обласного значення, об’єднаних територіальних громад і районні бюджети.

- Об’єднані територіальні громади наділені такими ж повноваженнями, як і міста обласного значення та районні бюджети, а ті громади, які не об’єдналися, позбавлені прав на виконання делегованих державою повноважень і відповідних доходних джерел для своїх бюджетів, - пояснила експерт.

- У чинній редакції Бюджетного кодексу базова дотація визначається як трансферт, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. Реверсна дотація – це кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій (стаття 96).

Тобто, внесеними у 2014 році змінами до Бюджетного кодексу систему балансування замінено системою бюджетного вирівнювання, яка передбачає горизонтальне вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя. Інакше кажучи, раніше здійснювалося балансування місцевих бюджетів, виходячи з необхідності проведення визначених за формульним підходом видатків на утримання галузей бюджетної сфери – проводився розрахунок видатків, делегованих державою, потім визначалися доходи і, у випадку перевищення видатків над доходами, на цю різницю, надавалася дотація вирівнювання. Така система вертикального вирівнювання мала на меті забезпечити досягнення збалансованості між обсягом зобов’язань бюджетів кожного рівня за витратами з потенціалом його дохідних джерел.

- Запроваджена з 2015 року і нині діюча модель бюджетних відносин здійснює вирівнювання не за видатками, а за доходами, - наголосила Яніна Казюк. - При цьому, слід зазначити, що вирівнювання здійснюється лише за податком на доходи фізичних осіб (за винятком обласних бюджетів), на основі якого визначається індекс податкоспроможності відповідного бюджету. Зверніть увагу, що цей податок є загальнодержавним. Інші джерела доходів до процесу вирівнювання не залучаються, їх надходження в повному обсязі залишаються у розпорядженні місцевих органів влади. Саме такий механізм має мотиваційну складову щодо зацікавленості в нарощуванні дохідної бази місцевих бюджетів, - пояснила експерт.

- У свою чергу, нерівномірність податкового потенціалу зумовлена численними особливостями, які притаманні кожній території, і яку слід сприймати як об’єктивне явище і враховувати під час планування соціально-економічного розвитку території. До основних чинників територіальних відмінностей, які впливають на формування доходів місцевих бюджетів, можна віднести:

• різний рівень економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, що склався внаслідок нерівномірності територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціювання податкової бази регіонів,
• різноманітність природно-кліматичних умов,
• різний екологічний стан територій,
• особливості розташування населених пунктів, насамперед адміністративних центрів,
• насиченість шляхами сполучення,
• кількість населення та його віковий характер,
• сформована протягом минулих періодів мережа об’єктів соціальної та побутової інфраструктури, її поточний стан.

- Отже, механізм горизонтального вирівнювання є адекватним інструментом держави для забезпечення територіальних громад необхідним ресурсом для надання своїм мешканцям публічних послуг, - уточнила Яніна Казюк, - Тому сам механізм горизонтального вирівнювання, частиною якого є базова дотація, не може розглядатися як негативне явище.

У даному випадку необхідно звертати увагу не на сам факт отримання місцевим бюджетом базової дотації, а на її частку по відношенню до власних доходів бюджету громади, які вона здатна акумулювати на своїй території.

Аналіз фінансових показників територіальних громад свідчить, що на платоспроможність і стабільність місцевих бюджетів базова дотація негативно впливає, якщо її розмір по відношенню до власних доходів становить понад 50% (розрахунок здійснюється шляхом ділення суми базової дотації на сумарний обсяг власних доходів та базової дотації). Абсолютно некритичним для бюджету є рівень базової дотації в межах 20-30%. У той же час, значна залежність бюджету від зовнішніх трансфертів може впливати на своєчасність та якість соціальних та інших послуг, фінансування яких здійснюється за рахунок бюджетних коштів, а також ускладнити планування та реалізацію інфраструктурних та інших розвиткових проектів, - пояснила експерт.

- У 2017 році система горизонтального вирівнювання відображена у відповідних показниках Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», відповідно до яких базову дотацію отримували 738 місцевих бюджетів, у тому числі:

• 17 обласних бюджетів (909,2 млн грн)
• 375 районних бюджетів (3746,5 млн грн)
• 53 бюджети міст обласного значення (391,7 млн грн)
• 293 бюджети ОТГ (768,1 млн грн)

Реверсну дотацію у 2017 році перерахували 155 місцевих бюджетів, у тому числі:

• 5 обласних бюджетів (624,5 млн грн)
• 38 районних бюджетів (366,9 млн грн)
• 64 бюджети міст обласного значення (2745,9 млн грн)
• 48 бюджетів ОТГ (157,9 млн грн)

Таким чином, серед рівнів місцевих бюджетів найбільший обсяг базової дотації отримують районні бюджети – 64,4% від загальної суми, найменший обсяг - по містах обласного значення – 6,7%, частка ОТГ становить 13,2%. Відповідно, найбільша частка реверсної дотації припадає на бюджети міст обласного значення – 70,5% від загальної суми, найменша – на бюджети ОТГ (4%), - поінформувала Яніна Казюк.

Згідно Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» базова дотація планується по 930 місцевих бюджетах, у тому числі:

• 17 – обласних бюджетів (1039,6 млн грн)
• 363 – районних бюджетів (4598,2 млн грн)
• 52 – бюджети міст обласного значення (647,3 млн грн)
• 498 – бюджетів ОТГ (1897,6 млн грн)

Реверсна дотація на 2018 рік передбачена для 223 місцевих бюджетів, у тому числі:

• 5 – обласних бюджетів (732,0 млн грн)
• 45 – районних бюджетів (503,4 млн грн)
• 66 бюджети міст обласного значення (3668,0 млн грн)
• 107 – бюджетів ОТГ (503,1 млн грн)

У 2018 році серед рівнів місцевих бюджетів найбільший обсяг базової дотації отримуватимуть районні бюджети – 56,2% від загальної суми, найменший обсяг по містах обласного значення – 7,9%, частка ОТГ становить 23,2%. Відповідно, найбільша частка реверсної дотації припадає на бюджети міст обласного значення – 67,8% від загальної суми, найменша – на районні бюджети та бюджети ОТГ (по 9,3%).

У порівнянні з 2017 роком частка базової дотації по районних бюджетах  зменшилася на 8,2%, що зумовлено збільшенням кількості бюджетів ОТГ, які перейшли на прямі міжбюджетні взаємовідносини з державним бюджетом. З цього ж приводу з 13,2 до 23,2% зросла і частка бюджетів ОТГ. По містах обласного значення питома вага базової дотації збільшилася з 6,7 до 7,9 % від загального обсягу. У той же час, частка реверсної дотації по бюджетах міст обласного значення зменшилася на 2,7% (з 70,5% у 2017 до 67,8% у 2018 році), а по ОТГ – збільшилася на 5,3% (з 4% до 9,3%).

Таким чином, у системі горизонтального вирівнювання (зокрема, які мають реверсну дотацію) збільшується частка бюджетів ОТГ, що є адекватним відображенням процесів децентралізації. Надалі головним завданням є зміцнення фінансової спроможності уже створених ОТГ та формування нових об’єднаних громад з орієнтацією на мінімальну залежність від дотаційного ресурсу з державного бюджету, - підсумувала Яніна Казюк.

Більше корисної та актуальної інформації про формування, наповнення та виконання місцевих бюджетів, про перебіг фінансової децентралізації взагалі, читайте у спеціальній рубриці нашого сайту "Фінанси".