О децентрализации говорят последние десять лет. Однако активно лоббировать реформу начали только теперь, когда на востоке страны вспыхнуло пламя сепаратизма. Кремлёвские агенты из числа губаревых, пургиных и плотницких потребовали федерализации. Президент стоит на своём: никакой федерализации не будет, зато регионы получат максимум полномочий, а вместе с ними — деньги, которыми местные громады смогут распоряжаться, как сами того захотят.

На пути к финансовой децентрализации первый шаг сделали в конце прошлого года, когда Верховная Рада внесла революционные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Согласно им, уже в январе 2015-го бюджеты областных советов получили 10% поступлений налога на прибыль, который раньше полностью зачислялся в госбюджет, 65% экологического налога, госпошлину в полном объёме и сбор за предоставление административных услуг. В сельсоветы пошли 100% поступлений от двух новых налогов — на недвижимость и реализацию подакцизных товаров (5% от торговли алкоголем и топливом). Правда, у местных советов забрали 25% поступлений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Эти деньги ушли в районные бюджеты.

"Главной идеей бюджетной реформы стало изменение принципа бюджетного выравнивания, — рассказывает Анатолий Ткачук, директор Института гражданского общества, один из авторов реформы. — Раньше выравнивание бюджетов местного самоуправления проводилось по расходам. Если в городе или селе формировалось больше ресурсов, чем составляли расходы на бюджетные учреждения и управление, излишек забирали в госказну. Если меньше, из казны компенсировали недостачу. При таком положении дел в развитии экономики города или села не были заинтересованы ни государство, ни сами города и сёла. В одном положении оказывались и активные, и ленивые, которые не занимались развитием своих населённых пунктов, а только укоряли Киев, "который всё забирает".

Теперь же выравнивать бюджеты будут по доходам. В зависимости от уровня доходов местного бюджета у богатых громад будут забирать половину суммы, которая превышает 110% от среднеукраинского показателя. Бедным же громадам дадут дополнительные средства, но не до 100%, а только 80% от разницы дохода громады и среднеукраинского показателя. На практике это выглядит так. К примеру, на одного жителя сельской громады по Украине собирают 1 тыс. грн налогов в год. Громада А собрала 1,5 тыс. грн на одного жителя. Из них 200 грн уйдёт в госбюджет, 1,3 тыс. грн останутся на собственные потребности и развитие. В то же время громада Б заработала лишь 500 грн на одного жителя. Ей из госбюджета добавят только 400 грн. Таким образом, тот, кто развивает местную экономику, будет иметь 1,3 тыс. грн на одного жителя, а тот, кто остаётся пассивным, только 900 грн. Стимул налицо.

По словам Анатолия Ткачука, в результате финансовой децентрализации доходы местных бюджетов выросли гораздо больше, чем рассчитывали эксперты. Но многие сельские головы переменам не рады. "В прошлом году от НДФЛ мы получили 1,4 млн грн, — говорит Владимир Мицук, сельский голова села Белозорье, одного из самых богатых в Черкасской области. — На эти деньги мы содержали в том числе и сельсовет. В нынешнем же году на сельсовет государство не выделило ни копейки. Да, есть новый налог на недвижимость, но собирать его мы не можем, потому что в Украине нет реестра, по которому эту недвижимость можно было бы посчитать. Проблемы возникают и со сбором налогов с подакцизных товаров. Предприниматели не хотят платить сполна, а мы не налоговая, чтобы их контролировать. В результате всех изменений мы потеряли около 2 млн грн в год — примерно четвёртую часть нашего прошлогоднего бюджета!

Вслед за финансовой децентрализацией Украину ждёт и административно-территориальная реформа. В стране началось объединение местных советов. Его логика проста: слабых игроков присоединяют к сильным, одновременно сокращая количество сельсоветов примерно в восемь раз. Сильные игроки сформируют территории новых районов, число которых сократится втрое. Однако архитекторы реформы акцентируют: сокращение не самоцель. В результате реформы районы будут состоять из 3–4 новых территориальных центров. В каждом будут отделения муниципальной полиции, Пенсионного фонда, единое окно предоставления админуслуг, станции скорой помощи, отделение пожарной охраны и т. д.

Впрочем, объединение должно быть добровольным, чтобы не раскачивать и без того непростую ситуацию в стране. Зато тем громадам, которые решатся на объединение, предоставят бонусы. Прежде всего — 60% от НДФЛ, которые будут поступать в местный бюджет. В уже упомянутом селе Белозорье это составит свыше 3,5 млн грн. Этой суммы хватит не только на содержание школы и медучреждений, которые вернутся на баланс объединённой громады, но и для развития региона.

Также для самых активных населённых пунктов из числа тех, кто добровольно решится на объединение, в госбюджете предусмотрен 1% от всех госдоходов — 3,5 млрд грн. Их получат громады, которые предоставят проекты развития собственной инфраструктуры. Если, к примеру, во всей стране таких проектов наберётся лишь десять, 3,5 млрд грн распределят между ними.

В результате реформы исчезнут понятия "сельсовет" и "горсовет". Их заменят советы объединённых территориальных громад со своими исполнительными комитетами. Вместо голов селяне изберут старост, которые будут лоббировать интересы своего села в исполкомах. Раньше влияния на формирование бюджета у сельского головы практически не было.

Поскольку города в Украине — экономически самые сильные игроки, множество сёл планируют присоединить именно к ним. По мнению экспертов, это взаимовыгодный процесс: сёла получат дополнительное финансирование, а города — новые территории для развития. "Государству не под силу спасти село, это могут сделать только города, — считает Юрий Ганущак, неправительственный эксперт по вопросам территориальной организации власти. — У нас ведь уже есть масса успешных примеров такого объединения. Посмотрите на село Троещина. Разве оно проиграло, войдя в состав Киевского горсовета?".

По словам Ганущака, сейчас в Украине свыше 29 тыс. населённых пунктов, 11 тыс. субъектов местного самоуправления. Причём большинство из них настолько мелкие, что самостоятельно развиваться не могут. Когда их присоединят к сильным игрокам, от этого выиграют все.

Городам и сёлам, которые объединяться не захотят, дадут время подумать. Однако альтернативы объединению у них нет — рано или поздно это произойдёт, если не добровольно, то по указке сверху.

Впрочем, у децентрализации немало противников. Среди них в основном те, кто годами сидят в креслах глав местных советов и никаких перемен не хотят. Возможно, потому что просто не поняли всех тонкостей грядущих изменений. "Мы пока решили отказаться от предложенного нам объединения, – говорит Галина Коваль, и. о. чонгарского сельского головы. — У нас и так семь сёл, а если мы объединимся с ещё пятью такими же сельсоветами, мне кажется, есть риск, что до самых маленьких наших сёл Сиваша и Отомани никакие средства не дойдут. Кроме того, нам и сейчас не так уж плохо: благодаря бюджетным изменениям, мы в первом полугодии перевыполнили бюджет на 160%. У нас три заправки и много магазинов, торгующих алкоголем, так что 5% от продажи подакцизных товаров существенно нас обогатили. Кроме того, на плечи района, куда ушли средства от НДФЛ, мы переложили финансирование самых затратных наших статей бюджета — детских садов и медучреждений. Сейчас мы финансируем только сельсовет и учреждения культуры".

Но большинство советов всё же готовы объединяться. В первую очередь из-за денег. К примеру, во время общественных слушаний по поводу присоединения посёлка Десна к Виннице эксперты пришли к выводу, что годовой бюджет Десны будет составлять 6,3 млн грн вместо сегодняшних 2,6 млн грн. Выиграет и Винница: вместо 2,1 млрд грн в её бюджете будут 2,2 млрд грн. "Даже молодая пара, когда женится, не знает, будет ли их семейная жизнь счастливой, — шутит Галина Обливач, деснянский поселковый голова. — За последние тридцать лет нас к каким только сёлам не присоединяли. Но ближе всего мы к Виннице. Если нам дадут 60% НДФЛ, как обещают, да ещё хоть что-нибудь из 3,5 млрд, предусмотренных в госбюджете на региональное развитие, у нас соберутся немалые средства. Хватит на содержание детского сада, школы, амбулатории. Нам давно нужна транспортная развязка, а ещё я мечтаю о создании в нашем селе молодёжного центра. Я видела такой во время рабочей поездки в Германию. В нём должны быть и всевозможные станки для обучения рабочим специальностям, и спортивные площадки, и зал для дискотек".

Несмотря на усиление позиций регионов, децентрализация не ослабит центральную власть. В представленном Петром Порошенко проекте реформы изменений к Конституции предусмотрен контроль местных советов президентом через институт префектов. От глав нынешних администраций они будут отличаться меньшим объёмом полномочий. К примеру, префекты не смогут вмешиваться в оперативное управление регионами, не смогут распоряжаться бюджетными потоками и любыми другими финансовыми ресурсами местного самоуправления. Их функция — от имени президента следить за соблюдением законности в регионах. В случае нарушений глава государства по представлению префекта сможет не только отменять решения местных советов, но даже распускать сами советы. "Это французская модель контроля законности актов местного управления, — отмечает Юрий Ганущак. – В течение месяца префект должен рассмотреть решения органов местного самоуправления и, если посчитает, что они не соответствуют закону, обратиться в суд".

Показательно, что в погоне за поиском баланса власти, по словам директора Института гражданского общества Анатолия Ткачука, Украину можно считать едва ли не эталоном. "От возможных злоупотреблений со стороны президента у нас предлагается сверхзащита: решения местного самоуправления при необходимости будет анализировать Конституционный суд. Такого нет больше нигде в мире", — говорит Ткачук.

Этот оптимизм, впрочем, разделяют далеко не все народные депутаты, которым придётся голосовать за предложенные президентом конституционные изменения. Вице-спикер Верховной Рады Оксана Сыроид утверждает, что в законопроекте как таковой децентрализации нет вовсе. "Назначенные президентом префекты получат полномочия, которые сейчас принадлежат прокуратуре, — считает она. — Надзор над работой местных советов нужен, но он несовместим с функциями исполнительной власти. Приостановив полномочия местного совета, президент одновременно назначает своего уполномоченного и обращается в Конституционный суд. Однако КС, треть которого формирует президент, ничего изменить не может. Далее глава государства должен обратиться в Верховную Раду с предложением назначить в проблемном регионе выборы. Но в законопроекте не указан срок, в течение которого президент обязан это сделать. Выходит, глава государства сможет напрямую руководить регионом через своего представителя столько, сколько захочет. Это прямая централизация власти".

Пять ключевых новшеств

Что получат местные власти в результате конституционной реформы:

1.    Больше денег
После объединения бюджеты новых территориальных громад увеличатся. По предварительным подсчётам, рост ресурсов местных бюджетов уже в нынешнем году составит 39,2 млрд грн.

2.    Больше земли
Юрисдикция органов местного самоуправления громад будет распространяться на земли за границами населённых пунктов.

3.    Больше ответственности
На баланс местных советов вернутся учреждения образования, здравоохранения и культуры. Центры объединённых территориальных громад должны будут заботиться о населённых пунктах, присоединённых к ним в результате реформы.

4.    Больше полномочий
В вопросах расходования собственных средств местные советы будут более независимыми. Теперь именно местные органы власти станут давать разрешения на строительство, принимать здания в эксплуатацию, а также создавать муниципальную полицию. В распоряжение громад поступят станции скорой помощи и управления пожарной охраны.

5.    Больше возможностей для развития
В бюджете объединённых территориальных громад после всех выплат останется достаточно средств на собственное развитие. У тех, кто сможет больше зарабатывать, государство будет забирать лишь половину "излишков". А тем, кто не сможет себя содержать, будет компенсировать 80% от потребности. Громады получат возможность брать кредиты и привлекать инвестиции, не дожидаясь разрешения Киева.

Дмитрий Синяк