Галина Маркович, координатор напрямку місцеві бюджети Проектного офісу секторальної децентралізації 

Проведення децентралізації в Україні, розпочате з прийняттям Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (розпорядження КМУ від 01.04.2014 №333-р), одним з основних напрямків змін передбачає створення органів місцевого самоврядування, які надаватимуть якісні послуги населенню та забезпечення їх відповідним фінансовим ресурсом.

Реформа міжбюджетних відносин, запроваджена з прийняттям змін до Бюджетного кодексу України у грудні 2014 року, забезпечила реалізацію реальних кроків щодо перерозподілу фінансового ресурсу на користь місцевих органів влади, децентралізації системи міжбюджетних відносин.

Зокрема, значно розширені права органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень, і їм надано повну бюджетну самостійність щодо наповнення своїх бюджетів і здійснення видаткових повноважень, передбачене збільшення джерел формування дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок передачі окремих доходів з державного бюджету, запровадження нового виду податку – акцизного податку з кінцевих продажів, розширені бази оподаткування за діючими податками.

Водночас змінами до Податкового кодексу України підвищена фіскальна незалежність органів місцевого самоврядування щодо місцевих податків та зборів, зокрема шляхом надання права самостійного визначення ставок податків та встановлення пільг з їх сплати.

Результати виконання місцевих бюджетів впродовж 2015-2016 років підтверджують, що реалізація реформи міжбюджетних відносин сприяла підвищенню рівня фінансової забезпеченості місцевих бюджетів. Зокрема, надходження до місцевих бюджетів у 2015 році зросли проти 2014 року на 42,1% або 29,6 млрд грн, за січень-листопад 2016 року проти відповідного періоду 2015 року – на 49,6% або 43,7 млрд грн. При цьому, зростання надходжень відслідковується по всіх видах доходів.

Отже, за наявності у своєму розпорядженні значних фінансових ресурсів, перед місцевими органами влади постає важливе завдання – максимально ефективне їх використання, за умови забезпечення при цьому прямого взаємозв’язку між розподілом коштів і фактичними результатами їх використання відповідно до визначених пріоритетів розвитку громади.

Вирішення цього завдання можна досягти при застосуванні програмно-цільового методу (далі – ПЦМ). Використання ПЦМ дозволяє забезпечити планування бюджету на середньострокову перспективу, перехід від утримання бюджетних установ до надання послуг високої якості населенню, оптимальне використання бюджетних коштів, досягнення в результаті значного економічного і соціального ефекту, підвищення обізнаності громадськості щодо ефективності витрачання коштів бюджету територіальної громади та рівня задоволення споживачів суспільних та гарантованих соціальних послуг.

Законодавчою підставою для запровадження ПЦМ як на державному, так і місцевому рівнях є нова редакція Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), стаття 20 «Застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі». На рівні місцевих бюджетів ПЦМ застосовується за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад.

В рамках реалізації реформи міжбюджетних відносин у грудні 2014 р.  внесені зміни до Кодексу, якими передбачено, що ПЦМ у бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів, які мають взаємовідносини з державним бюджетом, застосовується, починаючи із складання проектів місцевих бюджетів на 2017 рік (п. 18 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»).

Розглянемо його особливості та переваги.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу.

Метою запровадження ПЦМ є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

До особливих складових ПЦМ належать:

- Бюджетні програми. Бюджетна програма – це сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій (стаття 2 Кодексу).

Бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів.

Типові переліки бюджетних програм у розрізі галузей бюджетної сфери затверджені спільними наказами Міністерства фінансів України та галузевих міністерств.

- Відповідальні виконавці – визначаються головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з місцевим фінансовим органом.

Відповідальні виконавці забезпечують цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього терміну реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.

- Паспорти бюджетних програм – це документи, що визначають мету, завдання, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого рішенням про місцевий бюджет.

Паспорти бюджетних програм розробляються головними розпорядниками коштів, які забезпечують своєчасність їх затвердження, відповідають за достовірність і повноту інформації, що в них міститься, та складають звіти про їх виконання.

- Результативні показники, які використовуються для оцінки ефективності бюджетної програми.

Результативні показники включають кількісні та якісні показники, які визначають результат виконання бюджетної програми, характеризують хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми.

У вітчизняній практиці використовують чотири групи результативних показників, а саме:

•  показники витрат – це показники, що визначають обсяги та структуру ресурсів, які забезпечують виконання бюджетної програми та характеризують структуру витрат бюджетної програми;
•  показники продукту використовуються для оцінки досягнення поставленої мети. Показниками продукту є, зокрема, обсяг виробленої продукції, наданих послуг чи виконаних робіт на виконання бюджетної програми, кількість користувачів товарів (робіт, послуг) тощо;
• показники ефективності – залежно від завдань, виконання яких забезпечує реалізацію бюджетної програми, можуть визначатись як витрати ресурсів на одиницю показника продукту (економність), відношення максимальної кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до визначеного обсягу фінансових ресурсів (продуктивність), досягнення визначеного результату (результативність);
• показники якості – є сукупністю властивостей, які характеризують досягнуті результати якості створеного продукту, що задовольняють споживача відповідно до їх призначення, та відображають послаблення негативних чи посилення позитивних тенденцій у наданні послуг (виробленні товарів, виконанні робіт) споживачам за рахунок коштів бюджетної програми.

Також важливими складовими ПЦМ, які дозволяють своєчасно попередити можливі проблеми, пов’язані з виконанням бюджету, та розробити заходи для покращення якості надання суспільних послуг й підвищення ефективності видатків місцевих бюджетів, є моніторинг та оцінка ефективності виконання бюджетних програм.

Моніторинг надає можливість на систематичній основі відслідковувати хід виконання програми, результати діяльності розпорядника бюджетних коштів, якість надання бюджетних послуг.

Дані, отримані у ході моніторингу, є основою для здійснення оцінки ефективності бюджетної програми, яка передбачає:

• аналіз відповідності поставлених завдань меті бюджетної програми;
• аналіз відповідності результативних показників поставленим завданням та меті бюджетної програми;
• визначення причини неефективного чи недостатньо ефективного виконання бюджетної програми;
• підготовку пропозицій щодо зміни напрямів спрямування бюджетних коштів з метою досягнення максимального ефекту від їх використання;
• аналіз доцільності реалізації бюджетної програми в наступних бюджетних періодах або її припинення.

Оцінка ефективності бюджетної програми є ефективним інструментом аналізу, який дозволяє:

• відійти від практики фінансування за принципом утримання бюджетних установ до практики, орієнтованої на забезпечення оптимального співвідношення бюджетних видатків із досягнутими результатами;
• покращити структуру бюджетної програми як у ході її реалізації (наприклад, уточнивши завдання програми, показники тощо), так і на стадії планування програми на наступний бюджетний період;
• підвищити прозорість бюджетного процесу шляхом інформування громадськості про результати оцінки бюджетних програм.

Враховуючи те, що на рівні місцевих бюджетів одна програма може виконуватися різними розпорядниками коштів, Міністерство фінансів розробило Методику здійснення порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів. Така методика дає можливість співставити ефективність використання коштів різними розпорядниками за однією бюджетною програмою.

При цьому, аналіз бюджетної програми базується на основі середніх індексів виконання результативних показників бюджетної програми. Для їх розрахунку використовуються показники ефективності та якості (разом по загальному та спеціальному фондах), що характеризують виконання бюджетної програми.         

Результати оцінки ефективності бюджетних програм є підставою для прийняття управлінських рішень, зокрема:

• внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду; 
• внесення відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди;
• внесення пропозицій, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм, у випадку невикористання коштів або неефективного використання коштів.

Отже, основні відмінності між традиційним (постатейним) методом формування та виконання місцевих бюджетів та ПЦМ полягають в наступному:

При постатейному методі:

• планування бюджету на короткострокову перспективу;
• утримання бюджетних установ;
• постатейний аналіз стану виконання бюджету.

При використанні ПЦМ:

• планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;
• перехід від утримання бюджетних установ до надання послуг високої якості населенню;
• оптимальне використання бюджетних коштів, досягнення значного економічного і соціального ефекту;
• гнучкість у прийнятті управлінських рішень;
• посилення відповідальності розпорядників бюджетних коштів за досягнення кінцевого результату;
• підвищення обізнаності громадськості щодо ефективності витрачання коштів бюджету територіальної громади та рівня задоволення споживачів суспільних та гарантованих соціальних послуг.