Аналітичний центр EU-LEAP (ГО «ІЮ-ЛІП») реалізує проєкт, спрямований на оцінювання стану ринку облігацій місцевих позик в Україні та можливостей використання цього інструменту для фінансування розвитку і відновлення громад. У межах проєкту команда проаналізувала чинне законодавство, практику випусків облігацій українськими містами та фінансову спроможність семи міських територіальних громад. Ця стаття узагальнює основні висновки, які можуть бути корисними органам місцевого самоврядування під час оцінювання доцільності місцевого запозичення.

Облігації місцевих позик можуть доповнити грантове фінансування, субвенції, банківські кредити та позики міжнародних фінансових організацій. Водночас це не спосіб просто збільшити ресурс бюджету розвитку. Випуск облігацій означає, що громада залучає кошти сьогодні та бере на себе зобов’язання протягом кількох наступних років сплачувати інвесторам дохід і повернути основну суму боргу.

Тому ключове питання для місцевої ради полягає не в тому, чи дозволяє законодавство здійснити запозичення, а в тому, чи здатна громада безпечно обслуговувати його протягом усього строку та реалізувати проєкт, для якого залучаються кошти.

Аналітичний центр EU-LEAP дослідив законодавче регулювання облігацій місцевих позик, практику їх випуску в Україні у 1995-2021 роках, а також фінансову спроможність Києва, Львова, Одеси, Дніпра, Харкова, Вінниці та Чернівців у 2023-2025 роках. Результати показують, що фінансовий масштаб громади важливий, але сам по собі не визначає її готовності до виходу на ринок капіталу.

Що отримує громада, випускаючи облігації

Облігація місцевої позики – це цінний папір, за яким громада в особі відповідної ради бере на себе зобов’язання здійснювати передбачені умовами випуску платежі та погасити облігацію у визначений строк. Інвесторами можуть бути банки, інвестиційні фонди, страхові компанії, інші юридичні або фізичні особи.

На відміну від гранту, залучені кошти потрібно повернути. На відміну від одного банківського кредиту, облігації можуть розміщуватися серед ширшого кола інвесторів. Водночас випуск потребує підготовки рішення ради, погодження умов запозичення з Міністерством фінансів, визначення кредитного рейтингу, оформлення емісійної документації, реєстраційних і депозитарних процедур та належного розкриття інформації.

Кошти від облігацій не можуть використовуватися для фінансування звичайних поточних потреб громади. Вони залучаються до бюджету розвитку та спрямовуються на створення, реконструкцію або оновлення об’єктів довгострокового користування. Це можуть бути транспортна та інженерна інфраструктура, водопостачання, теплопостачання, енергоефективність, комунальні й соціальні об’єкти, спеціалізоване обладнання та інші публічні інвестиційні проєкти.

Українська практика підтверджує переважно інфраструктурний характер таких запозичень. Кошти спрямовувалися на дороги, громадський транспорт, інженерні мережі, житлово-комунальне господарство, екологічні та соціальні проєкти.

Коли облігації доцільніші за інші джерела фінансування

Облігаційне запозичення найбільш обґрунтоване для достатньо великого, підготовленого та довгострокового проєкту. Його масштаб повинен виправдовувати витрати на кредитний рейтинг, фінансових і юридичних радників, андеррайтинг, реєстрацію випуску та подальше звітування.

Для невеликого проєкту або короткострокової потреби банківський кредит може бути операційно простішим. Позика міжнародної фінансової організації може мати вигіднішу ставку, триваліший строк і технічну підтримку, але зазвичай передбачає складний відбір та значний підготовчий період. Облігації стають особливо актуальними, коли громада прагне диверсифікувати джерела фінансування, залучити внутрішніх інвесторів і сформувати власну публічну кредитну історію.

Формальні ліміти ще не означають фінансової готовності

Бюджетне законодавство встановлює кілька базових запобіжників. Обсяг запозичення пов’язаний із дефіцитом бюджету розвитку. Видатки на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10% видатків загального фонду в будь-якому бюджетному періоді, коли здійснюються відповідні платежі. Також обмежується загальний обсяг прямого та гарантованого місцевого боргу.

Однак перебування в межах законодавчих лімітів не є достатнім доказом кредитоспроможності. Громада може формально мати право на нове запозичення, але не мати достатнього вільного ресурсу для його безпечного обслуговування.

Перед виходом на ринок потрібно оцінити щонайменше п’ять складових.

Стійкість власних доходів. Важливий не лише загальний обсяг бюджету, а й частка доходів, якими громада реально може управляти, їхня динаміка та залежність від одного податку, великого платника або рішень центральної влади.

Якість бюджетного прогнозування. Систематичне недовиконання плану доходів означає, що майбутній ресурс для обслуговування боргу може бути переоцінений. Інвестор оцінюватиме не тільки поточний бюджет, а й здатність громади реалістично прогнозувати його на декілька років.

Вільний ресурс після обов’язкових видатків. Боргові платежі конкурують не з абстрактним обсягом доходів, а з фактично доступним ресурсом після фінансування зарплат, енергоносіїв, соціальних виплат та інших першочергових потреб.

Усі наявні зобов’язання. Аналізувати потрібно не лише прямий борг місцевого бюджету, а й кредити комунальних підприємств, місцеві гарантії, валютні зобов’язання, строки їх погашення та можливість виникнення платежів із бюджету громади.

Стійкість до негативних сценаріїв. Фінансова модель має показувати, що станеться у разі скорочення доходів, збільшення відсоткової ставки, зростання вартості проєкту, затримки його реалізації або необхідності виконати гарантійні зобов’язання.

Що показує досвід українських міст

Український ринок облігацій місцевих позик залишається вузьким. У 1995-2021 роках такі випуски здійснювали 19 міст, а сукупний зафіксований обсяг внутрішніх емісій становив приблизно 16,88 млрд грн. Близько 89,6% цього обсягу припало на Київ, Харків і Львів. Після 2021 року нових розміщень не відбувалося.

Водночас аналіз семи великих міст демонструє, що готовність до запозичень визначається різними комбінаціями чинників. Львів має досвід повторних випусків і достроково погасив три серії облігацій загальним обсягом 900 млн грн. Одеса поєднує відсутність прямого боргу зі стабільною дохідною базою та кредитним рейтингом. Вінниця й Чернівці мають низьке пряме боргове навантаження, однак для них окремим завданням буде підготовка першого виходу на ринок та формування необхідної інституційної компетентності.

Ці приклади підтверджують, що громада з більшим бюджетом не завжди автоматично краще підготовлена. Найсильніший профіль формують стабільні власні доходи, реалістичне планування, відсутність прострочених зобов’язань, прозора боргова звітність і спроможність управляти інвестиційним проєктом.

Із чого починати підготовку

До розроблення рішення ради та емісійних документів доцільно провести передемісійну діагностику громади. Вона має дати відповіді на чотири питання:

1. Який проєкт фінансується, чи підготовлена його документація та чи реалістичний графік реалізації?
2. Який обсяг і строк запозичення може витримати бюджет у базовому та стресовому сценаріях?
3. Яка структура облігацій буде оптимальною: строк, ставка, графік виплат, серії, спосіб розміщення та механізми захисту інвесторів?
4. Яких інституційних, управлінських і документальних елементів бракує громаді для проходження процедури та подальшого виконання зобов’язань?

Результатом такої роботи має бути фінансова модель, оцінка ризиків, рекомендований граничний обсяг емісії, структура виплат і послідовна дорожня карта підготовки.

Громада готова до випуску облігацій не тоді, коли формально може позичити кошти, а тоді, коли може обґрунтовано пояснити раді, інвесторам і мешканцям, для чого залучається фінансування, з яких джерел обслуговуватиметься борг і як буде забезпечено реалізацію проєкту навіть за несприятливих умов.

Саме така підготовка дозволяє ще до витрат на рейтинг, радників та емісійні процедури визначити, чи є облігації оптимальним інструментом для конкретної громади.

Матеріал підготовлено редакцією порталу «Децентралізація» на основі результатів досліджень аналітичного центру EU-LEAP (ГО «ІЮ-ЛІП») щодо законодавчого регулювання облігацій місцевих позик, практики їх випуску в Україні та фінансової спроможності українських громад.

Дослідження проведено в межах проєкту «Розвиток ринку муніципальних облігацій в Україні: аналіз регулювання, практики та потенціалу для відновлення громад» за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції.

Зміст дослідження є відповідальністю аналітичного центру EU-LEAP (ГО «ІЮ-ЛІП») та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР Єднання.  

Висновки та рекомендації досліджень використано для підготовки практичного матеріалу для представників органів місцевого самоврядування.