Чинна модель діяльності місцевих державних адміністрацій дедалі менше відповідає умовам, у яких сьогодні працює держава. Після адміністративно-територіальної реформи та в умовах повномасштабної війни органи виконавчої влади виконують різні за змістом і складністю завдання: одні забезпечують роботу на прифронтових територіях, інші - готуються до відновлення деокупованих громад, ще інші відповідають за реалізацію державної політики в тилових регіонах. Водночас підходи до їхньої структури, чисельності працівників і організації роботи залишаються однаковими.

Саме тому Міністерство розвитку громад та територій України розробило концепцію адаптивної моделі діяльності місцевих державних адміністрацій. Вона передбачає диференційовані підходи до структури, граничної чисельності, кадрового забезпечення та оплати праці залежно від безпекового статусу території, демографічної ситуації, фактичного навантаження та обсягу повноважень.

Ці пропозиції обговорили під час круглого столу «Адаптивна модель діяльності місцевих державних адміністрацій: нові підходи до структури, чисельності та оплати праці», організованого Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування спільно з Міністерством розвитку громад та територій України.

Учасники дискусії зосередилися на тому, якою має бути модель місцевих державних адміністрацій в умовах війни та післявоєнного відновлення, які функції вони повинні виконувати на різних типах територій, за якими критеріями має визначатися їхня чисельність і як побудувати справедливу систему оплати праці державних службовців.

Від єдиної моделі - до адаптивної

Відкриваючи обговорення, голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олена Шуляк наголосила, що зміни мають враховувати принципово різні умови, у яких сьогодні працюють місцеві державні адміністрації.

За її словами, нова модель має відійти від уніфікованого підходу до діяльності місцевих державних адміністрацій і враховувати реальні умови, у яких вони працюють. Саме тому йдеться не про формальну оптимізацію, а про формування нового підходу до організації їхньої роботи.

«Нам потрібно сформувати нове бачення щодо діяльності місцевих державних адміністрацій, насамперед для тилових, прифронтових, деокупованих, тимчасово окупованих і частково окупованих територій. Важливо максимально врахувати безпековий статус території, демографічну ситуацію, різні обсяги управлінських завдань і фактичне навантаження на кожну адміністрацію. Йдеться також про функціональне навантаження, кадрове забезпечення та питання, пов'язані з оплатою праці», - зазначила Олена Шуляк.

Вона підкреслила, що підготовлені Міністерством розвитку громад та територій напрацювання стануть основою для професійної дискусії, а пропозиції, висловлені учасниками, мають бути враховані під час подальшого доопрацювання моделі.

Олексій Рябикін: у центрі реформи мають бути люди

Заступник Міністра розвитку громад та територій України Олексій Рябикін повідомив, що робота над адаптивною моделлю тривала близько року на виконання доручення Прем'єр-міністра України.

Він наголосив, що дискусію про майбутнє місцевих державних адміністрацій не можна зводити лише до питань структури чи скорочення штатної чисельності.

«Я би просив усіх дивитися на кілька важливих речей. На моє переконання, чиновник не має бути голодним. На моє переконання, чиновник має відчувати захист держави. Чиновник має розуміти, за що він відповідає, якісно виконувати свою роботу. І чиновник має користуватися повагою в суспільстві. Чому? Тому що країна - це люди і територія. Держава - це чиновники. Це ми з вами. Ми формуємо її політику через закони, стратегії, постанови Кабінету Міністрів. Тому я би просив розглядати питання оптимізації будь-яких структур, не тільки місцевих державних адміністрацій, саме в цьому контексті», - сказав Олексій Рябикін.

За словами заступника Міністра, необхідність перегляду моделі місцевих державних адміністрацій зумовлена не лише цифровізацією та зміною управлінських процесів, а й тим, що різні території країни сьогодні функціонують у принципово різних умовах.

«Україна - дуже велика країна, і в Україні дуже різні території. Є прифронтові території, є центральні, близькі до прифронтових, є західні території, які наразі найменше відчувають виклики війни. Але держава має реагувати на цю диференціацію і запроваджувати особливі підходи та особливу структуру, щоб враховувати потреби людей на цих територіях і проблематику самих територій», - наголосив Олексій Рябикін.

Окремо заступник Міністра звернув увагу, що запропоновані зміни необхідно розглядати і в контексті європейської інтеграції України. За його словами, місцеві державні адміністрації вже отримують нові функції, пов'язані із запровадженням нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування, посиленням координації територіальних органів центральних органів виконавчої влади та реалізацією політики згуртованості, яка є одним із ключових інструментів розвитку регіонів у країнах Європейського Союзу.

Він закликав учасників максимально предметно долучитися до доопрацювання запропонованої моделі, підкресливши, що Міністерство зацікавлене у фахових пропозиціях від представників місцевих державних адміністрацій, які щодня працюють у різних безпекових і управлінських умовах.

Чому чинна модель більше не відповідає сучасним умовам

Концепцію адаптивної моделі діяльності місцевих державних адміністрацій представив директор Департаменту багаторівневого врядування Міністерства розвитку громад та територій України Микола Рубчак.

За його словами, система місцевих державних адміністрацій сьогодні працює за моделлю, яка була сформована ще у 1999 році і відтоді не зазнала комплексного перегляду. За цей час в Україні завершилася адміністративно-територіальна реформа, суттєво змінилася система місцевого самоврядування, скоротилася кількість місцевих рад, а повномасштабна війна поставила перед державою принципово нові виклики.

«Система місцевих державних адміністрацій сьогодні функціонує в тому вигляді, у якому була створена ще у 1999 році, і не враховує фундаментальних змін, які відбулися з країною за цей час. Ми завершили реформу адміністративно-територіального устрою, сформували нову систему територіальних громад і новий районний рівень. Кількість місцевих рад скоротилася з 11 590 до 1 470. Крім того, повномасштабна збройна агресія російської федерації поставила перед країною нові завдання і переорієнтувала діяльність місцевих державних адміністрацій не лише на виконання цивільних функцій, а й на забезпечення потреб воєнного часу», - зазначив Микола Рубчак.

Саме тому, за словами директора департаменту, сьогодні недостатньо точкових змін. Потрібен комплексний перегляд підходів до організації роботи місцевих державних адміністрацій.

«Ми пропонуємо перейти до диференційованої моделі діяльності місцевих державних адміністрацій і визначити окремі підходи для тилових, прифронтових і тимчасово окупованих територій як на обласному, так і на районному рівнях», - сказав він.

Три типи адміністрацій замість єдиного підходу

Запропонована Міністерством модель передбачає, що структура місцевих державних адміністрацій визначатиметься залежно від безпекового статусу території. Для обласного та районного рівнів пропонується розробити окремі рекомендаційні моделі для тилових, прифронтових та тимчасово окупованих територій.

Водночас базовий принцип побудови адміністрацій залишається спільним. Їхню діяльність пропонується організовувати за трьома основними блоками:

• підрозділи, що забезпечують здійснення виконавчої влади;
• підрозділи, які виконують окремі повноваження органів місцевого самоврядування;
• спеціалізовані підрозділи, діяльність яких визначена законодавством, зокрема у сферах антикорупційної політики, координації територіальних органів центральних органів виконавчої влади, захисту прав дітей та архівної справи.

За словами Миколи Рубчака, з урахуванням останніх законодавчих змін Міністерство пропонує переорієнтувати діяльність адміністрацій насамперед на забезпечення законності актів органів місцевого самоврядування, координацію роботи територіальних органів центральної влади, оборону, цивільний захист та інші функції, які стали особливо актуальними під час війни.

Різні території - різні пріоритети

Для тилових територій пропонується зберегти широкий спектр функцій, пов'язаних із реалізацією державної політики. Зокрема, це економічний розвиток, інвестиції, міжнародне співробітництво, аудит, соціальний захист, регіональна політика, цифровізація, оборона, цивільний захист, захист критичної інфраструктури та ветеранська політика. Також за місцевими державними адміністраціями залишаються окремі повноваження у сферах фінансів, містобудування, освіти, охорони здоров'я, культури, транспорту та житлово-комунального господарства.

Для прифронтових територій модель передбачає посилення функцій, пов'язаних із безпекою, обороною, цивільним захистом, взаємодією з правоохоронними органами, відновленням територій і забезпеченням життєдіяльності громад. Водночас окремі напрями діяльності пропонується адаптувати до умов постійної загрози безпеці.

Найбільших змін зазнає модель діяльності місцевих державних адміністрацій на тимчасово окупованих територіях.

За словами Миколи Рубчака, через неможливість здійснювати повноваження безпосередньо на своїй території їхню діяльність пропонується переорієнтувати на виконання інших державних завдань.

«Для тимчасово окупованих територій пропонуємо зосередити діяльність місцевих державних адміністрацій на підтримці внутрішньо переміщених осіб, фіксації наслідків окупації, роботі з населенням, яке залишається на тимчасово окупованих територіях, взаємодії з громадами, куди перемістилися їхні жителі, а також підготовці до деокупації і відновлення державної влади», - зазначив він.

Крім того, для адміністрацій тимчасово окупованих територій пропонується зберегти функції економічного розвитку, міжнародного співробітництва, цифровізації, оборонної та правоохоронної взаємодії, внутрішнього аудиту, а також спеціалізовані підрозділи, визначені законодавством.

Наступним елементом запропонованої моделі, за словами Миколи Рубчака, має стати принципово новий підхід до визначення граничної чисельності місцевих державних адміністрацій. Саме цьому питанню було присвячено наступну частину презентації.

Новий підхід до визначення чисельності місцевих державних адміністрацій

Окремий блок презентації Міністерства розвитку громад та територій був присвячений визначенню граничної чисельності працівників місцевих державних адміністрацій. Як зазначив Микола Рубчак, чинна система вже не відображає реального навантаження на адміністрації, оскільки формувалася до адміністративно-територіальної реформи та повномасштабної війни.

За його словами, Міністерство пропонує перейти від єдиних нормативів до прозорої формули, яка враховуватиме особливості кожної території.

«Ми пропонуємо відійти від існуючих підходів і визначати чисельність адміністрацій за зрозумілою методикою, яка враховуватиме не лише адміністративно-територіальний устрій, а й фактичне навантаження на місцеві державні адміністрації», - зазначив Микола Рубчак.

Запропонована методика передбачає, що чисельність адміністрації складатиметься з двох частин: базової, необхідної для забезпечення виконання ключових функцій держави, та додаткової, яка визначатиметься залежно від особливостей конкретної території.

До показників, які пропонується враховувати під час розрахунку, належать площа території, чисельність населення, кількість територіальних громад, районів, внутрішньо переміщених осіб та інші фактори, що безпосередньо впливають на навантаження на місцеві державні адміністрації. Окремі коефіцієнти пропонується застосовувати для територій, що постраждали внаслідок збройної агресії.

За словами Миколи Рубчака, запропонована модель має бути гнучкою і дозволяти переглядати чисельність адміністрацій у разі зміни обставин.

«Модель повинна реагувати на зміни. Якщо змінюється адміністративно-територіальний устрій, чисельність населення, безпекова ситуація чи функції місцевих державних адміністрацій, це має автоматично враховуватися під час визначення їхньої чисельності», - пояснив він.

Водночас директор департаменту наголосив, що метою запропонованих змін не є механічне скорочення штатів.

«Ми пропонуємо не скорочення чи збільшення чисельності як самоціль. Ми пропонуємо правила - зрозумілі, прозорі й однакові для всіх. Саме вони повинні визначати, скільки людей необхідно для виконання тих чи інших функцій держави», - сказав Микола Рубчак.

Народні депутати: модель потребує доопрацювання з урахуванням досвіду прифронтових і деокупованих територій

Загалом учасники круглого столу підтримали необхідність переходу до адаптивного підходу, однак наголосили, що окремі елементи концепції потребують доопрацювання з урахуванням практичного досвіду роботи місцевих державних адміністрацій в умовах війни.

Народний депутат України Сергій Козир, який тривалий час очолював Херсонську обласну державну адміністрацію, зазначив, що запропонована Міністерством класифікація територій є логічною, однак не враховує ще одну категорію - деокуповані території, які мають принципово інші завдання, ніж тилові чи прифронтові регіони.

За його словами, після звільнення територій місцеві державні адміністрації фактично починають роботу в умовах майже повної відсутності управлінської інфраструктури. Саме тому для них мають бути визначені окремі функції та інший підхід до кадрового забезпечення.

Як приклад він навів Херсон після деокупації, коли до міста повернулися лише голова адміністрації та двоє його заступників, тоді як більшість працівників перебували в інших регіонах країни.

На думку народного депутата, головними завданнями адміністрацій на деокупованих територіях мають стати швидке відновлення роботи органів влади, залучення інвестицій і людських ресурсів, відбудова інфраструктури та створення умов для повернення населення.

Окремо Сергій Козир звернув увагу на необхідність зберігати кадровий потенціал адміністрацій тимчасово окупованих територій.

«Людей просто вже не зберемо. Це ідентичність громади, це робота з внутрішньо переміщеними особами, це відновлення діяльності релокованих підприємств. До цього потрібно підходити дуже виважено», - наголосив він.

Головний критерій реформи - ефективність роботи адміністрацій

Народний депутат України Ігор Васильєв, який представляє прикордонну Сумщину, наголосив, що ключовим результатом запропонованих змін має стати не перегляд штатних розписів, а підвищення ефективності роботи місцевих державних адміністрацій.

За його словами, сьогодні прикордонні регіони вже стикаються з відтоком кадрів, адже державним службовцям доводиться працювати під постійними обстрілами, тоді як рівень оплати праці не завжди відповідає умовам, у яких вони виконують свої обов'язки.

«Головне - щоб після реформування ми отримали ефективні органи. Ми маємо зробити так, щоб люди хотіли туди йти працювати», - зазначив Ігор Васильєв.

Він також запропонував переглянути механізми фінансування районних військових адміністрацій у прифронтових регіонах. Зокрема, на його думку, доцільно дозволити спрямовувати на їхню діяльність не лише кошти від перевиконання місцевих бюджетів, а й резервний фонд та вільні залишки коштів.

Крім того, народний депутат звернув увагу на необхідність перегляду структури окремих підрозділів, функції яких після реформи місцевого самоврядування частково дублюються або вже втратили актуальність.

Таміла Ташева: повномасштабна війна остаточно довела необхідність адаптивної моделі

Народна депутатка України Таміла Ташева підтримала представлену Міністерством концепцію, зазначивши, що аналогічні принципи вже тривалий час опрацьовуються робочою групою Комітету Верховної Ради з питань відновлення державної влади та місцевого самоврядування на тимчасово окупованих територіях.

За її словами, повномасштабна війна остаточно підтвердила, що однакова модель діяльності місцевих державних адміністрацій більше не відповідає реальним потребам держави.

Вона зазначила, що тилові області сьогодні зосереджені на реалізації політики розвитку та підтримці економіки, тоді як прифронтові та тимчасово окуповані території працюють у зовсім інших умовах і потребують іншої організації державного управління.

Окрему увагу народна депутатка приділила діяльності адміністрацій тимчасово окупованих територій. На її думку, вони повинні не лише підтримувати зв'язок із громадами та готуватися до деокупації, а й посилювати міжнародний напрям своєї роботи.

Діяльність військових адміністрацій також потребує переосмислення

До дискусії долучився народний депутат України Дмитро Микиша, який звернув увагу, що під час доопрацювання моделі необхідно окремо врахувати особливості роботи військових адміністрацій.

За його словами, сьогодні вони виконують значно ширший обсяг повноважень, ніж це передбачалося до початку повномасштабної війни, а тому запропоновані зміни мають відображати сучасну практику державного управління.

Окремо Дмитро Микиша наголосив, що однією з ключових функцій місцевих державних адміністрацій залишається координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади. На його думку, саме ця функція має бути чіткіше відображена в новій моделі, адже саме вона забезпечує узгоджену роботу державних органів на місцях.

Галина Третьякова: різні моделі мають передбачати різні підходи до фінансування

Значну увагу учасники приділили питанням фінансового забезпечення майбутньої моделі.

Голова Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів Галина Третьякова підтримала ідею диференціації місцевих державних адміністрацій, однак наголосила, що різні типи адміністрацій повинні отримати не лише різні функції, а й різні підходи до фінансування.

«Про що б ми не говорили, ми говоримо про гроші. Тому всі наші дискусії врешті-решт зводяться до того, якою буде бюджетна формула», - зазначила Галина Третьякова.

Вона підтримала запропонований підхід до визначення чисельності місцевих державних адміністрацій, однак зауважила, що формула повинна максимально об'єктивно враховувати реальне навантаження на адміністрації.

За словами народної депутатки, важливо правильно визначити набір показників, які впливатимуть на чисельність працівників, адже сама площа території або кількість населення не завжди відображають складність управління конкретним регіоном.

Оплата праці має визначатися функціями, а не кількістю надбавок

Питання оплати праці державних службовців стало окремою темою дискусії.

В.о. Голови Національного агентства України з питань державної служби Олег Войтович наголосив, що будь-які зміни повинні починатися не із системи доплат чи премій, а з чіткого визначення функцій органу влади.

За його словами, саме функції визначають структуру адміністрації, структура - необхідну чисельність працівників, а вже після цього можна формувати сучасну систему оплати праці.

«Від функцій будується структура. Від структури - штатний розпис. І лише після цього ми говоримо про оплату праці - адекватну, справедливу й таку, що мотивує людей ефективно працювати», - сказав Олег Войтович.

Він також наголосив, що держава має остаточно відійти від практики, коли основну частину доходу державного службовця формують численні надбавки.

«Комусь - сто відсотків, комусь - триста, комусь - двадцять. Так не може бути. І так більше не буде», - зазначив Олег Войтович.

На його переконання, нова модель має забезпечити прозору й зрозумілу систему винагороди, яка буде однаково зрозумілою як самим державним службовцям, так і суспільству.

Для реалізації моделі необхідні зміни до законодавства

Директор Департаменту регіональної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України Юрій Северин звернув увагу, що реалізація запропонованої моделі потребуватиме не лише ухвалення урядових рішень, а й внесення змін до законодавства.

За його словами, вже на початковому етапі необхідно синхронно працювати над змінами до законів і підзаконних актів, щоб уникнути правових колізій.

«Я би хотів, щоб ми вже рухалися паралельним треком. Тому що, коли будемо виходити на урядові акти, можемо зіткнутися з тим, що в законодавстві ще немає необхідної термінології», - зазначив Юрій Северин.

Йдеться, зокрема, про законодавче визначення окремих категорій територій, на яких базується запропонована адаптивна модель.

Водночас він підтримав запропонований Міністерством підхід і наголосив на необхідності його подальшого доопрацювання спільно з усіма заінтересованими сторонами.

Обговорення триватиме

Підбиваючи підсумки дискусії, учасники загалом підтримали необхідність переходу до адаптивної моделі діяльності місцевих державних адміністрацій. Водночас вони запропонували доопрацювати окремі елементи концепції, зокрема щодо діяльності адміністрацій на деокупованих територіях, функціонування військових адміністрацій, методики визначення чисельності працівників, підходів до фінансування та системи оплати праці.

Висловлені під час круглого столу пропозиції Міністерство розвитку громад та територій має опрацювати спільно з профільним парламентським Комітетом, представниками місцевих державних адміністрацій та експертним середовищем. Очікується, що за результатами цієї роботи будуть підготовлені необхідні зміни до законодавства та урядових рішень, які мають стати основою для впровадження адаптивної моделі діяльності місцевих державних адміністрацій.