Автори:
Тетяна Безгіна, помічниця народного депутата України
Павло Остапенко, PhD, голова ГО «Товариство дослідників України»
Повноцінний вступ в ЄС - наша ціль та мрія. Україна, де-факто, будучи серцем Європи, форпостом оборони демократії та європейських цінностей, де-юре, мусить подолати непростий шлях до вступу в ЄС. Вочевидь, невід’ємним елементом нашої підготовчої роботи буде корекція адміністративно-територіального устрою для подальшої роботи з Європейським Союзом. І, як звучить народна приказка: мудрий вчиться на чужих помилках, а розумний на своїх - то ж маємо поєднати досвід країн-членів та наш власний, ґрунтуючись на високій оцінці проведеної частини децентралізації та реальних випробуваннях, пройдених під час повномасштабного вторгнення.
Розглянемо досвід наших європейських сусідів - Польщі та Литви, які є членами ЄС з 2004 року та Румунії, що доєдналась до Союзу, під час розширення у 2007 році. Це, до слова, було передостаннє долучення країн, (опісля долучилась лише Хорватія у 2013), проте самою Європейською Комісією доєднання у 2007 році розглядається як частина пʼятої хвилі, яка розпочалась та відбулася, за окремими винятками, у 2004 році. Жодних розширень Союзу не відбувалося вже понад десятиліття, то ж, маємо усі шанси бути країною, що обірве перманентний стан паузи від 2013 року.
Очевидно, що Україна потребує корекції сучасного адміністративно-територіального устрою через жахіття війни, спричинені навалою окупантів - території, що перетворились на активну зону бойових дій тотально знищені та позбавлені будь-яких умов для нормального життя, з нульовим економічним потенціалом потребують перегляду з акцентом на безпеково-економічну реальність для відновлення та подальшого розвитку. На четвертому році повномасштабної війни, думаю, ні в кого не виникне заперечень щодо очевидних речей - наші громади та регіони, в залежності від географічного положення та безпосередньої близькості до кордону з країною агресором - перебувають у різних демографічних та економічних ситуаціях. Послідовно, що західні області, які можемо умовно назвати «безпечними», стали домівкою не лише для численної кількості внутрішньо переміщених осіб, але й для релокованого бізнесу - для когось тимчасово, а хтось вже ніколи не повернеться у місця, звідки виїхав.
Але, варто зазначити, що навіть без тотального впливу війни, Україні, швидше за все, все одно було б необхідно провести перегляд та склад тергромад з метою подальшого розвитку та оптимізації, як укрупнення так, і розукрупнення. Це своєрідний «чек ап» для кращого функціонування всього організму. І навіть болючі «непопулярні рішення» обʼєднання та укрупнення - необхідні для подальшої еволюції. Вже проходили - знаємо, вміємо, практикуємо. Вочевидь, нашій найуспішнішій реформі, на думку світової експертної спільноти, таки доведеться й надалі еволюціонувати для подальшого розвитку.
Вочевидь, через схожість адміністративно-територіального устрою - приклад Польщі, для нас, найбільш зрозумілий для подальшої співпраці. Ба більше, Україна вже сьогодні, активно розвивається у можливості залучення європейських інвестицій. Транскордонне співробітництво здійснюється на транснаціональному рівні - на рівні макрорегіонів, міжтериторіальному - на рівні громад та транскордонному - в межах державного кордону. Умовно, можемо вважати це своєрідним тест-драйвом міжнародної взаємодії у реалізації проєктів в Україні за кошти європейських фондів.
Від загального - до конкретного. Мовою цифр: станом на кінець 2024 року, за даними Товариства дослідників України, 487 українських територіальних громад мають спільно 1718 міжнародних партнерів. Загалом підписано 2097 договорів про міжнародне партнерство, з яких 915 з Польщею, Литвою та Румунією (джерело: https://decentralization.ua/twincities).
Як вже було сказано, у процесі повноцінного вступу до ЄС, для оптимізації та ефективнішої співпраці, ймовірно, доведеться відкоригувати свій адміністративно-територіальний устрій.
Для прикладу, розглянемо нашого найближчого європейського сусіда Республіку Польща, з якою маємо багато спільного в адміністративно-територіальному устрої. У результаті адміністративної реформи у 1999 році Польща була розділена на 16 воєводств (можемо проводити аналогію із нашими областями) адміністративно-територіальна одиниця найвищого рівня, де впроваджується регіональна політика. Воєводства, у свою чергу, поділяються на 308 повітів, у тому числі 65 міських - міста на правах повіту з понад 100 тис мешканців (тут, вочевидь, не можемо провести пряму паралель з Україною, але вважатимемо, це районами та містами обласного значення). Повіти складаються з 2489 ґмін (громад). Говорячи про співпрацю та «затягування» фінансування з фондів ЄС - воно відбувається на кожному з рівнів адміністративних одиниць, в залежності від проєкту та обсягу фінансування. І відбувається досить успішно, про що свідчить обсяг фінансування. Мовою цифр - на 7-ми річний програмний період із 2021 до 2027 для Польщі виділено 76,5 млрд € на реалізацію 7-ми національних програм та 16-ти регіональних. Мабуть, ця класична регіональна модель найближча Україні по своїй формі.
Рис. 1. Адміністративно-територіальний устрій Республіки Польща
Візьмемо іншу країну Балтії - Литовську Республіку, яка провела адміністративно-територіальну реформу в декілька етапів. У першій фазі реформи відбулися дві значні події: у 1994 році прийнято закон про територіально-адміністративні одиниці та їх межі, а у 1995-1997 роках цей закон було запроваджено в дію. Литва отримала базовий рівень самоврядування з 55 муніципалітетів (з 2000 року їх 60), а також 10 адміністративних округів або повітів (не є місцевим самоврядуванням) - до проведення реформи на двох рівнях було 581 адміністративна одиниця.
Найвища адміністративна одиниця - повіт. Литва складається з 10 повітів, з адміністративними центрами у великих містах. Серед зони відповідальності: здійснення державної політики в основних галузях, реалізація державних та міжрегіональних програм, координації структурних підрозділів урядових інституцій на території повіту, узгодження діяльності виконавчих інституцій самоврядування під час здійснення регіональних програм, визначення пріоритетних напрямів розвитку та підготовка програм. Але, окрім повітів, для взаємодії з ЄС Литва віднедавна розподілена лише на 2 умовні статистичні регіони (рівень NUST 3): м. Вільнюс та вся інша територія країни. До речі, питання розподілу українських територій на умовні статистичні макрорегіони є вкрай важливим для нашого майбутнього функціонування як члена Європейського Союзу та потребує якнайшвидшого вирішення. Для чого наші партнери вдалися до такого кроку? Столиця держави почала дуже сильно зростати по рівню добробуту, що при відсутності її виокремлення призвело б до скорочення надходжень з європейських фондів до країни - а такий крок дозволив цього уникнути. Можливо і нам колись доведеться використовувати подібний лайфхак.
Центральний (другий) рівень адміністративно-територіального поділу - самоврядування. У Литві їх 60 одиниць (7 міст, 2 курорти і 43 райони, а також 8 знову утворених самоврядувань), кожна з яких формується з населених пунктів, які відповідають основним вимогам: здатність управляти та підтримувати муніципальну економіку, надавати комунальні послуги місцевим жителям. Ради самоврядувань наділені правами та обов’язками місцевої влади та публічного адміністрування, автономні у сферах комунальних послуг. Усі 60 самоврядувань, умовно, поділяємо на міські, районні та новоутворені. Найбільше самоврядування - Вільнюське, що складається зі столиці та ще одного міста та трьох сіл і поділяється на 21 сянюнію.
Окрім вищезгаданих рівнів, Литва має свої аналоги наших старостинських округів.
Сянюнія (староство) - у підпорядкуванні органів самоврядування та без власного статусу адміністративно-територіальної одиниці. Ба більше, кількість, назви, територіальні межі та функції сянюній (староств) визначає рада самоврядування шляхом ухвалення відповідних рішень. Територія Литви поділена на 552 сянюнії, своєрідні відділення адміністрацій місцевого самоврядування для управління місцевими справами та наглядом.
Сянюнайтія - найменша одиниця, що утворюється з населених пунктів або їх частин, в незалежності від того, чи створені там сянюнії, чи ні. Їх у Литві 3194 одиниці, при утворенні яких кількість мешканців, пов’язаних сусідськими зв’язками та потребами, як правило, не більше 500. Проєкт утворення затверджує мер за поданням директора адміністрації самоврядування. Основна функція - представництво інтересів сянюнайтії в сянюнії, органах самоврядування та державних установах.
Як вже було сказано, центральною ланкою місцевого самоврядування у Литві є власне самоврядування. Адже всі ключові процеси відбуваються, власне, на цьому рівні.
Рис. 2. Адміністративно-територіальний устрій Литовської Республіки
Наостанок, про Румунію, успіхи проведення реформи якої - ставимо під сумнів, оскільки реального процесу укрупнення, де-факто, не відбулось. На відміну від України, якій вдалося пропорційно побудувати три рівні адміністративно-територіальних одиниць у 2020 році, розриви між рівнями управління в Румунії є шаленими. Згідно з Конституцією Румунії, адміністративно країна поділена на 41 повіт та один національний муніципалітет - Бухарест. Загалом у Румунії існує 3141 адміністративно територіальна одиниця базового рівня (міста, муніципалітети та комуни). Окрім цього, країна поділена на 8 регіонів розвитку, що не є безпосередніми адміністративними одиницями, а створені для координації та управління регіональним розвитком – рівень NUTS 3.
Рис. 3. Адміністративно-територіальний устрій Румунії
Отже, як бачимо системи адміністративно-територіального устрою цих країн (Польща, Литва, Румунія) мають деякі відмінності від системи АТУ України, серед яких система АТУ Республіки Польща є найбільш схожою до української, яка була реформована протягом 2014-2020 рр. Такі відмінності свідчать про те, що формування АТУ кожної країни опирається на її історичний досвід у здійснені місцевого самоврядування, і прагнення уніфікації систем АТУ країн ЄС та України є можливо не доречним, та не призведе до покращення управління територіями на місцевому рівні.
Навіть поверхневий аналіз адміністративно-територіальних реформ чи їх спроб у сусідніх країнах демонструє, що Україна протягом 2014-2020 років здійснила ефективний поступ. Очевидно, якби не повномасштабна війна, яка не дозволила кожній з громад повноцінно попрацювати бодай один рік в сталих умовах, можна було б не говорити про будь-яку корекцію адміністративно-територіального устрою.
Рис. 4. Адміністративно-територіальний устрій України
Втім, враховуючи перспективи європейської інтеграції, нам необхідно адаптувати всю нашу систему під стандарти NUTS, що суттєво наближає нас до подальшої реалізації саме польського підходу, який ми продовжуємо імплементовувати, враховуючи їх помилки та, водночас, кращі практики.
Безумовно, ключова відмінність корекції українського адміністративного-територіального устрою буде ґрунтуватися на різному підході, який має застосовуватися до, умовно, тилових макрорегіонів та громад, що там знаходяться і територій, що є прифронтовими та прикордонними.
Сподіватимемось, найближчим часом парламент та представники виконавчої гілки влади зможуть ефективно реалізувати необхідне видозмінення.
