Маттіас Моргнер – експерт з 20-річним досвідом реформування державного сектору в країнах Східної Європи. Його унікальна перспектива формується багаторічною роботою у підтримці децентралізації, регіонального розвитку та зміцнення місцевого самоврядування в Україні та Молдові. Як керівник швейцарського проєкту Ma Implic у Молдові, він активно використовував досвід швейцарсько-українського проєкту DESPRO, який допомагав Україні формувати та втілювати завдання реформи місцевого самоврядування та децентралізації владних повноважень з 2008 по 2021 роки.

В інтерв’ю порталу «Децентралізація» пан Моргнер розповів про спільні риси та відмінності реформ в Україні та Молдові; вплив війни на реформи у Молдові; роль громад у розвитку місцевого самоврядування; значення локальних реформ для євроінтеграції.

Це розмова про виклики, успіхи та перспективи, які відкриваються перед Україною та Молдовою у процесі побудови ефективного місцевого управління.

 

Порівняння реформ в Україні та Молдові

 

Основною схожістю між реформами в обох країнах є вихідна позиція та мета: в обох країнах ми маємо – або мали в випадку України – занадто багато занадто малих, занадто слабких муніципалітетів, особливо в сільській місцевості. І в обох випадках уряди прагнуть мати сильніші муніципалітети, здатні забезпечити добрі умови для людей, які там живуть. Якісні публічні послуги, дружнє, чисте та безпечне середовище, а також умови, які роблять бізнес привабливим для створення робочих місць та сплати податків. Важливим елементом досягнення цієї мети в обох країнах є об'єднання менших муніципалітетів в більші. З цього погляду, реформи в обох країнах справді дуже схожі.

Відмінності більше стосуються технічного рівня: вихідні умови різні, муніципалітети в Молдові мають технічно більше автономії, ніж мали муніципалітети в Україні до 2014/15 років. В теорії це також включає місцеві бюджети. Це означає, що заохочення, яке може запропонувати уряд – надання більшої фіскальної автономії місцевим органам влади, які готові до реформ – в Молдові є менш сильним. Ще однією відмінністю є історія таких реформ: коли в Україні, якщо я правильно проінформований, жодна спроба провести реформи не здійснювалася до 2014 року, то в Молдові було здійснено дві чи три такі спроби з моменту здобуття незалежності. Вони частково були успішними, але потім були скасовані – це не дуже добре, якщо ви хочете мотивувати людей, що "цього разу все вийде".

Знову ж таки, ці відмінності достатньо технічні. Вони важливі для тих, хто розробляє і підтримує реформу. Основна ідея та основна мета залишаються однаковими.

- Як досвід DESPRO в Україні допоміг вам реалізувати проект Ma Implic у Молдові? Які конкретні підходи були адаптовані?

Проект Ma Implic у Молдові був, дійсно, розроблений дуже в дусі проекту DESPRO. Підхід "на двох ногах", тобто показати на дуже практичних прикладах, що зміцнення місцевого самоврядування приносить відчутні переваги для людей з одного боку, і надати проекту сильний мандат для підтримки уряду в проектуванні та впровадженні реформи МС з іншого боку, виявився успішним у випадку DESPRO. Цей самий підхід був використаний для Ma Implic. Це було розумне рішення донорів, уряду Швейцарії. Також дуже допомогло те, що одна і та ж організація, SKAT, яка реалізувала DESPRO, зараз реалізує проект Ma Implic. Команда Ma Implic отримала величезну користь від візиту, який ми здійснили до України влітку 2021 року. Ми відвідали Снітків, Тульчин і Новоборівську ОТГ, щоб побачити позитивні ефекти реформи децентралізації. У Києві ми зустрілися з командою DESPRO, а також з паном Негодою і паном Ткачуком – і, я думаю, чесно сказати, що цей візит справді надав абсолютно нову перспективу для команди Ma Implic. Ми також продовжили обмін інформацією восени та взимку 2021/22, коли двоє експертів DESPRO працювали з нами в Молдові протягом кількох тижнів. Нам би дуже хотілося продовжити цей обмін в цьому форматі, але початок повномасштабної війни, очевидно, поклав цьому кінець. Ми раді, що все ще можемо дзвонити чи писати нашим колегам з DESPRO, щоб ставити їм запитання, і можу сказати вам, що Закон про добровільне об'єднання в Молдові, який був ухвалений наприкінці 2023 року, був складений з врахуванням дуже ретельно вивченого українського досвіду!

 

Робочі наради в рамках роботи групи радників з впровадження державної регіональної політики в Україні Програми «U-LEAD з Європою»

 

- Як війна в Україні вплинула на реформу місцевого самоврядування в Молдові? Чи змінилися пріоритети?

Я думаю – і хочу – щоб було ще більше обміну та взаємної підтримки в цьому. Можливо, ще занадто рано, і війна, безумовно, не допомагає збільшити обмін, спільні проекти та ініціативи. З різних причин практики та експерти з місцевого самоврядування в Молдові більше звертаються до Румунії або до менших країн ЄС, таких як Естонія, за порадою та натхненням, так само як колеги з України скоріше обмінюються досвідом з їхніми колегами з, скажімо, Польщі. І було б помилкою ігнорувати ці уподобання та встановлені зв’язки. Але я дійсно вірю, що є багато невикористаного потенціалу для співпраці та взаємної вигоди в сфері місцевого та регіонального управління і розвитку між Молдовою та Україною, які не лише мають одну й ту ж часову лінію для вступу в ЄС, але й пов'язані географією, інфраструктурою, а принаймні до певної міри – також історією та мовою.

 

Однією з важливих задач в рамках проекту MA IMPLIC є формування згуртованості та розвиток навичок спільного вирішення проблем і співробітництва як всередині муніципалітетів так і між ними

 

Роль громад у розвитку

 

- У рамках проекту Ma Implic ви підтримуєте 14 груп місцевих публічних органів влади. Які ключові результати були досягнуті?

Дозвольте мені говорити про 30 партнерських сіл, а конкретно про 10 груп місцевих органів влади, які проект Ma Implic підтримував з 2020 по 2023 роки. 14 груп, про які ви згадали, є нашими партнерами для нинішньої фази проекту, і я буду радий поговорити про ці результати в 2027 році! Найвражаючим результатом нашої підтримки місцевого самоврядування на Фазі 1 було те, що ці місцеві органи влади змогли залучити інвестиції з інших джерел у розмірі приблизно 3,6 мільйона євро, на додачу до 2 мільйонів євро, які надав проект, та 1 мільйона євро, який місцеві уряди та громадяни внесли з власних джерел. Це означає, що місцеві органи влади змогли розробити проекти, які є технічно обґрунтованими, прийнятими місцевими громадами, відповідними до місцевих планів розвитку та представленими й поясненими місцевими державними службовцями, які "володіють" проектами та розуміють їхню цінність для розвитку своїх громад. Ще одним значним успіхом було те, що в 9 з цих 10 груп місцевих органів влади мери, місцеві ради та населення погодилися співпрацювати та розділити відповідальність за спільне надання послуг. У той період ніхто справді не просував таку співпрацю між місцевими органами влади, і було досить багато впливових людей, які рішуче виступали проти цієї ідеї. Наші місцеві партнери показали, що співпраця можливa і приносить вигоду.

- Як участь громадян впливає на ефективність місцевого самоврядування? Які практики були найуспішнішими?

Участь громадян є дуже важливою для проекту Ma Implic. Насправді “Ma Implic” означає “Я долучаюся”. Однією з найпоширеніших думок, які ми почули від наших партнерів-мерів наприкінці першої фази проекту, було те, що проект допоміг їм консультувати людей, не боятися їхньої критики й скоріше вважати населення активом, ресурсом для знаходження, узгодження та реалізації великих завдань. У більшості наших проектів на місцевому рівні фінансування не було достатнім для забезпечення водопостачання чи вуличного освітлення для всього села, у багатьох випадках всі хотіли мати добре функціонуючу службу збору сміття – але значно менше людей були готові платити за це. Проте, обговорюючи публічно, залучаючи до діалогу якомога більше людей і досягаючи компромісу, реалізовані рішення приймалися більшістю. В кінці кінців, це і є демократія – це не “мер відповідає, він або вона повинні зробити”, і це не консенсус, де кожен отримує те, що хоче. Демократія полягає в пошуку компромісу, а участь громадян на місцевому рівні є основою для цього.

- Як оптимізація адміністративних та комунальних послуг може сприяти стійкості громад?

Знову ж таки, стійкість і кращі умови життя полягають не в тому, щоб мати найвищу якість публічних послуг в кожному селі, незалежно від їхнього розміру, з ідеально низькими тарифами. Це не є стійким. Ми маємо багато випадків у Західній Європі, де менші муніципалітети побудували надмірно великі об'єкти, що часто стосується очисних споруд. Що відбувається через кілька років? Витрати виходять з-під контролю, внаслідок чого залишається два варіанти: або підвищити тарифи, і послуга стає дуже дорогою, або субсидути це з місцевого бюджету, що потім не залишає достатньо грошей для фінансування дитячих садків, ремонту доріг або утримання молодіжного чи культурного центру. Тому технічно обґрунтоване планування в поєднанні з широкими комунікаціями та громадськими консультаціями забезпечує довгострокову стійкість надання послуг – що, в кінцевому рахунку, означає, що людям приємно жити в громаді.

 

Створення умов для надання якісних публічних послуг населенню муніципалітетів також є важливою складовою діяльності проекту MA IMPLIC

 

Перспективи регіонального розвитку

 

- На вашу думку, які основні умови для успішного регіонального розвитку в Україні та Молдові?

Я думаю, що все починається з прийняття та розуміння концепції “регіонального розвитку” в європейському розумінні. Коли ЄС говорить про “регіональний розвиток”, це значно більше, ніж просто адміністративно-політичні або статистичні одиниці. Регіональний розвиток має на меті “склеїти територію та суспільство Європи разом” (політика згуртування), сприяти економічному розвитку, який є специфічним для унікальних сил, потенціалу та обмежень різних типів територій.

Також важливий аспект збалансованого розвитку по всіх регіонах, щоб не залишати певні території позаду, якщо вони знаходяться в менш сприятливому становищі або мають складну історію переходу економіки. Щоб врахувати цю субнаціональну, регіональну перспективу соціального, економічного та інтелектуального розвитку, ЄС надає значні обсяги фінансування. “Політика регіонального розвитку” є величезною інвестиційною програмою.

Коли я працював в Україні над цим питанням, я часто спостерігав, що “регіональний розвиток” ототожнюється з “обласним рівнем”, як чимось, що доповнює національний рівень і місцеве самоврядування. Але цього недостатньо!

Щоб продовжити попереднє питання про зв’язки між Молдовою та Україною, дозвольте згадати південну частину Одеської області. У них є великий потенціал для регіонального розвитку разом із півднем Молдови, а також із нижніми районами Дунайського регіону Румунії. У той час як північній частині Одеської області, можливо, краще вивчити потенційний розвиток інфраструктури або економічний розвиток разом із іншими частинами центральної України.

Адміністративні (в даному випадку навіть: національні) кордони, очевидно, не є найкращими категоріями для вивчення потенціалу, який ці регіони пропонують, якщо почати розглядати концепцію “регіонального розвитку” з різних перспектив. Отже, щоб відповісти на ваше запитання: першою умовою для успішного регіонального розвитку є розробка більш широкого розуміння та прийняття концепції регіонального розвитку, а також підготовка та навчання компетентних спеціалістів, які можуть максимально використати те, що ЄС має запропонувати для регіонального розвитку в Україні та Молдові, на мою думку.

- Як громади можуть використовувати міжнародний досвід та підтримку для покращення місцевого управління?

О, це одне з найцікавіших питань, які люди на кшталт мене, які працюють у міжнародних проектах розвитку, ставлять собі мало не щодня. Звичайно, ми використовуємо досвід інших країн під час розробки політик, складання законодавства та впровадження інструментів для багатьох діяльностей і процесів. Немає сенсу винаходити велосипед. І навчальні візити до інших країн можуть бути надзвичайно мотивуючими. Але незалежно від того, наскільки вражаючими та надихаючими є ці міжнародні приклади – в кінцевому підсумку кожна ситуація є унікальною, кожна місцева громада має свої специфічні потреби, очікування, сильні та слабкі сторони. І робота повинна виконуватись на місці. Коли міжнародна підтримка занадто активно виконує справу за вас, замість вас, тоді ви ніколи не навчитеся робити це самостійно. Це дуже тонка грань. У проектах, над якими я працюю, я намагаюся заохочувати місцеві громади та їхніх лідерів сприймати нашу міжнародну проектну підтримку як підтримку їхніх проектів. Я хочу, щоб мер представляв проект як проект місцевої громади, а не як проект донорського проекту XY. Це дуже важливо в контексті участі громадян і сталого місцевого розвитку, про який ми говорили раніше.

 

Особисті погляди та майбутнє реформ

 

- Ваші колеги називають вас патріотом України. Що надихає вас найбільше в процесі реформи місцевого самоврядування в Україні?

Для мене це велика честь – чути такі слова. Україна завжди була близька моєму серцю: я працював тут багато років, маю чудових друзів, і з початку цього несправедливого та жорстокого конфлікту неможливо залишитися байдужим. Я уважно стежу за подіями в країні та завжди намагаюся підтримати її, де можу.

Найбільше мене надихнула реформа децентралізації, особливо у 2022 році, коли стало очевидно, що саме досвід місцевого самоврядування та здатність громад брати відповідальність на себе допомогли Україні ефективно протистояти агресії. Це не просто технічний термін, це справжня свобода і незалежність, яку українці відстоюють щодня.

- Як ви уявляєте майбутнє місцевого самоврядування в Україні та Молдові через 5-10 років? Які ключові виклики потрібно подолати?

Складне питання… тенденція до урбанізації є великою проблемою, не тільки в Україні чи Молдові. Все більше людей переїжджає до великих міст, і сільські райони скрізь стикаються з викликом створення привабливої інфраструктури та публічних послуг для тих, хто там живе. Але Молдова та Україна все ще мають великий потенціал для розвитку сільських територій, щоб стати привабливими регіонами з конкретними перевагами. А в тих областях, де, скажімо, розвивається туризм або специфічний економічний кластер, також буде бажання людей залишатися там. Тоді місцеве самоврядування матиме мотивацію ставати кращим, ефективнішим і більш чутливим до потреб людей.

На даний момент ми спостерігаємо хороший рівень розвитку місцевого самоврядування, що означає поліпшення державного сектору, адміністрації. Наступний крок, який потрібно зробити, — це думати про “розвиток” у цьому контексті. Нам потрібна розумна спеціалізація, місцевий та регіональний розвиток, щоб розкрити потенціал, який надає краще місцеве самоврядування.

---

Проект із залучення громадян до місцевого самоврядування «MA IMPLIC» реалізується компанією Skat Consulting Ltd. за фінансової підтримки Швейцарської агенції розвитку та співробітництва (SDC), спрямований на вдосконалення системи місцевого самоврядування в Молдові.