З вересня 2024 року державною регіональною політикою України (ДРП) опікується нова владна команда. Бажаючи їм успіхів, конструктиву та збалансованої співпраці з експертною спільнотою країни, варто також нагадати про необхідність інвентаризації поточного стану справ та деяких відверто невдалих дій попередників за період з грудня 2022 до вересня 2024. Зокрема, йдеться про Закон «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік щодо використання коштів державного фонду регіонального розвитку» (№9165). Уся історія прийняття цього закону є гарною ілюстрацією того, як не треба робити.

ОТЖЕ:

По-перше, було зруйновано створену в країні систему фінансування державної регіональної політики. Так, ця система ще не запрацювала повноцінно та якісно. Але вона була створена у відповідності до принципів та операційних форматів політики згуртованості ЄС й значною мірою довела не тільки власну концептуальну коректність, але й практичну користь.

По-друге, Закон № 9165 сповідує філософію та підходи, що, кажучи достатньо дипломатично, суттєво відрізняються від тих, про котрі було заявлено Урядом України у травні 2022 року у Відповідях України на запитання Європейської Комісії щодо спроможності країни та її готовності почати переговорний процес щодо членства у ЄС. Правда, Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу (лист від 07.04.2023 №04-20/10-2023/72287(1158309)) за підсумками розгляду законопроекту №9165 на своєму засіданні 07.04.2023 визнав його положення такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції. Але цей висновок є дещо сумнівним та одночасно сумним. Просте запитання – чи є міжнародно-правовим зобов’язанням України процес підготовки до переговорів про вступ до ЄС?

Отже, закон де-факто зруйнував ДФРР, який є ключовою статтею бюджету (хоча ще не за розміром) для фінансування державної регіональної політики України відповідно до чинного законодавства та сучасної парадигми політики регіонального розвитку, яка була публічно визнана та схвалена Урядом України, ОЕСР та Європейською Комісією. Виконання цього бюджетного рядка регулюється статтею 24-1 Бюджетного кодексу України  та статтею 22 Закону «Про засади державної регіональної політики». Йдеться не про те, що гроші віддали ЗСУ. Тут не може бути питань.

Йдеться про те, про що попереджало, зокрема, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України - запропонований розподіл виглядає дискусійним, оскільки такий підхід до розподілу коштів між регіонами в рівних частках передбачає його здійснення не за певними об’єктивними критеріями, зокрема реальними потребами, масштаб регіону тощо, але, по суті, буде реалізовано відповідно до підходу, коли «кожна сестра отримає сережку». Змінами також передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, за результатами попереднього відбору проектів подає їх на відкрите голосування громадян через Єдиний державний веб-портал електронних сервісів (Дія). Під час такого голосування громадянин може віддати один голос за одну інвестиційну програму (проект) області за місцем реєстрації проживання або за місцем проживання внутрішньо переміщеної особи. Водночас законодавчо не визначено механізм голосування, не було проведено аналізу впливу законопроекту та громадського обговорення запропонованих норм.

Слід зазначити, що запровадження таких норм фактично унормує вимогу, згідно з якою безумовною підставою для прийняття відповідного рішення центральним органом виконавчої влади будуть вважатися результати голосування громадян без будь-яких обґрунтувань, ретельних розрахунків чи оцінки ефективності використання бюджетних коштів. Фактично, йдеться про те, що влада перекладає відповідальність за використання публічних коштів на громадян, абсолютна більшість котрих не є підготовленими приймати такі рішення. Такий підхід є специфічним різновидом популізму, на котрий системно страждала попередня команда. Згадаймо, у який спосіб, зокрема, готувалися проєкти важливих стратегічних документів. Представники відповідного підрозділу Міністерства розміщували на сайті анкету-формуляр – звертаємось до усіх, надсилайте свої пропозиції. Такий методологічний підхід є сумнівним. Насамперед, мабуть, мали б підготувати концепцію документу, що містила б бачення та підходи, тобто базову філософію документу, плюс запропонувати певні методологічні засади, на котрих триматиметься процес розроблення документу. Малоймовірно, що Міністерство має потенціал підготувати таке бачення. Й це нормально – жодний орган виконавчої влади (включно з, наприклад, Європейською Комісією) не має спроможності розробляти самотужки значну кількість стратегічних документів те що називається in-house, тобто не може це зробити якісно без залучення зовнішніх експертів. Отже: визначити та залучити групу ключових експертів, тих, кому ти, як Міністерство, довіряєш робити висновки й ставити «остаточний змістовний діагноз». Хто такі «ключові експерти»? Це ті фахівці, хто здатен створити й тримати у власній голові повну цілісну картинку майбутнього продукту. Саме вони потім, у разі потреби, звертатимуться до ширшої експертної спільноти з проханням надати пропозиції. Відмінність суттєва – вони будуть здатні сформулювати запит на інформацію/аналіз/пропозицію професійно й конкретно. Міністерство свого часу звітувало про сотні (!) залучених до роботи над стратегічними документами експертів. Це було й смішно й сумно одночасно.

Ще раз нагадаю, Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції до Європейського Союзу, розглянувши на засіданні 07.04.2023 проект Закону №9165 визнав його положення регульованими національним законодавством держав-членів Європейського Союзу таким, що не підлягає міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції. Формулювання трохи туманне, але його можна трактувати як таке, що дає повноцінне добро законопроекту, тобто без застережень, що законопроект може відхилятися від євроінтеграційного шляху України.

Насправді законопроект №9165 був таким, що міг тлумачитися як такий, що суттєво скомпрометує спроможність Держави України щодо процесу вступу до ЄС.

По-перше, Верховна Рада продовжила негативну практику внесення змін до чинного законодавства через закон, яким ухвалюється державний бюджет на календарний рік. Фактично така практика порушує положення Конституції України, про що Конституційний Суд прийняв відповідні рішення. У 2007 році Конституційний Суд України дійшов висновку, що «зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачено законами України не відповідає статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22, пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, частини другої, третьої статті 95 Конституції України» (абзац перший пункту 5 мотивувальної частини)».

РІШЕННЯ:

5. «…Верховна Рада України не уповноважена під час прийняття закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або змінити будь-яким чином правове регулювання суспільних відносин, визначених іншими законами України» (Рішення 36-пп/2007 від 09.07.2007)

По-друге, як неодноразово прямо зазначалося різними представниками ЄС і документами, включно з Висновком ЄК щодо заявки України на членство від червня 2022 року, робота з відновлення та реконструкції України повинна відповідати роботі, спрямованій на приведення України в ЄС, до можливого членства, включаючи, але НЕ ОБМЕЖУЮЧИ цю роботу зараз acquis, тобто не обмежуючи роботу наближенням законодавства, а й охоплювати такі основні речі, як підходи та цінності. Сам підхід неодноразово повторювався протягом місяців і тижнів напередодні голосування у ВР різними представниками організацій ЄС. Наприклад, 12 квітня 2023 року відбулося перше міжкомітетське засідання Європейського парламенту та Верховної Ради для подальшого посилення співпраці між установами. Провідні депутати Європарламенту підтвердили свою рішучу підтримку шляху України до ЄС. Однак було чітко зазначено, що коли мова йде про відновлення України, як підкреслили євродепутати, важливо «відновлювати краще» та пов’язувати зусилля з відновлення з процесом реформ, який забезпечує європейську інтеграцію України. Депутати Європарламенту підкреслили необхідність створення адекватної архітектури врядування з питань відновлення: законопроект №9165 не приніс до такої архітектури будь-яку додаткову цінність. Навпаки, він руйнував вже існуючу інфраструктуру управління політикою регіонального розвитку та додавав ще більше невизначеності новій архітектурі – з управління політикою відновлення. Він не був єдиним таким деструктивним фактором, але досить вагомим.

Положення законопроекту №9165, можливо, формально не підпадали під дію підписаних та чинних міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції. Проте вони явно суперечили стратегічним та операційним зобов’язанням, офіційно проголошеним Урядом України у Відповідях на анкету ЄС щодо заявки на членство від травня 2022 року. Законопроект явно ігнорував зобов’язання, які вже взяла на себе Україна щодо Глави 22 порядку денного переговорів про вступ до ЄС.

Серед деяких ключових, задекларованих у травні 2022 року зобов’язань щодо тематики Глави 22 переговорів щодо вступу до ЄС, яких Україна власне намагалася дотримуватися й раніше, і які були «дезавуйовані» законопроектом 9165, можна назвати для прикладу такі:

1. На регіональному рівні обласні державні адміністрації готують регіональні стратегії розвитку, які повинні відповідати Державній стратегії регіонального розвитку України, але враховувати деякі регіональні соціальні, економічні, екологічні та інші особливості. Ці документи також реалізуються через регіональні плани заходів, у яких передбачаються заходи, обсяги та джерела фінансування з визначенням показників ефективності їх виконання. Ці плани дій і ті, що містяться в технічному завданні для проектів регіонального розвитку, є передумовою для фінансування проектів з Державного фонду регіонального розвитку.
2. Згідно зі статтею 24-1 Бюджетного кодексу України обов’язковою умовою фінансування проектів за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку є відповідність проєктів та програм регіонального розвитку пріоритетам Державної стратегії регіонального розвитку та відповідних регіональних (обласних) стратегій розвитку.
3. Кабінет Міністрів України Постановою від 5 серпня 2020 року № 695 затвердив Державну стратегію регіонального розвитку на 2021-2027 роки (оновлена в серпні 2024 року, Постанова №940). Одним із підходів до формування та реалізації державної регіональної політики було визначення територій, які потребують державної підтримки, планування їх розвитку на основі комплексного підходу (поєднання галузевого та територіального підходу), спрямування державних інвестицій у матеріальні та нематеріальні активів у вигляді так званих «жорстких» та «м’яких» проектів розвитку на основі якісної діагностики потенціалу та проблем територій, які потребують державної підтримки (сільська місцевість у несприятливих умовах, монофункціональні міста, гірські райони України). Карпати, макрорегіон «Азово-Чорноморський» та інші).
4. Інструментом фінансової підтримки державної політики децентралізації є Державний фонд регіонального розвитку, який створено для фінансування інвестиційних проектів та програм, що не суперечать пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки. Створення Фонду дозволяє відійти від практики фінансування маловитратних об’єктів бюджетної сфери з державного бюджету та розпочати фінансування проектів регіонального розвитку в Україні на конкурсних засадах, шляхом розробки стратегій та планів заходів щодо їх реалізації. І кожен проект, поданий на фінансування, має пройти прозорий конкурсний відбір, підтвердити свою економічну та соціальну ефективність.
5. Середньострокові рамки бюджету визначаються Бюджетною декларацією - документом середньострокового бюджетного планування, який визначає засади бюджетної політики та показники державного бюджету на середньостроковий період і є основою для складання проектів Державного бюджету України та місцевих бюджетів. бюджетні прогнози. Середньостроковий горизонт - 3 роки.

У перспективі найближчих кількох років робота Уряду (та й всієї країни) з питань інтеграції до Європейського Союзу та набуття повноцінного членства є надважливим завданням. Це є історична, без жодного перебільшення, перспектива для країни. Кожним кроком і кожною дією Уряд і усі інші гілки влади мусять приближати цю перспективу, що вони власне і намагаються робити. Але не завжди якісно. Хочеться сподіватися й вірити, що у випадку з №9165 бракувало координації між різними владними інституціями, а не політичної волі, здорового глузду та потрібних знань та вмінь. Якщо так, то необхідно негайно це виправляти.