Належна законодавча підтримка з боку держави діяльності органів місцевого самоврядування є однією з головних умов ефективного розвитку громад та відновлення тих українських територій, які постраждали від російської агресії.

Розуміючи цю важливість, громадська організація «ДЕСПРО» за підтримки Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» продовжує двічі на рік, напередодні початку чергової сесії роботи Парламенту, досліджувати думку представників ОМС та місцевих органів виконавчої влади щодо законодавчих ініціатив, прийняття яких сприятиме ефективному функціонуванню місцевого самоврядування.

27 серпня в Києві презентували результати дослідження, яке було проведене протягом серпня цього року за участі 284 представників ОМС 196 громад з усіх областей України. Дослідження включало себе як кількісний (опитування), так і якісний (фокус-групи, глибинні інтерв’ю) компоненти і було проведене Київським міжнародним інститутом соціології на замовлення громадської організації «ДЕСПРО» за підтримки Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» та у партнерстві з Конгресом місцевих та регіональних влад при Президентові України.

Комплекс заходів в рамках цієї співпраці має на меті в першу чергу підтримку законодавчої рамки децентралізації та присутності на порядку денному Верховної Ради законів, які стосуються реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

З 2022 року до сьогодні в рамках досліджень громади в цілому визначили пріоритетними 36 законопроєктів і концептів. З них потрапили до порядку денного 21 законопроєкт. 8 законопроєктів ухвалені Верховною Радою в цілому. Ще 3 законопроекти ухвалені в першому читанні.

Виконавчий директор КМІС Антон Грушецький наголосив на актуальності і важливості дослідження думки представників органів місцевого самоврядування і нагадав, що реформа місцевого самоврядування (серед реформ після 2014 року) постійно знаходить позитивний відгук в очах громадян та висловив думку, що запит на інклюзивну демократію, який спостерігається останнім часом у низці різноманітних досліджень, також є рушійною силою у розвитку місцевого самоврядування. Він також зауважив, що запорукою успішності реформи на всіх рівнях є увага до думки кожної залученої сторони, розуміння проблем, а також готовність працювати з ними.

Антон Грушецький повідомив, що дослідження виявило наступні актуальні виклики щодо здійснення місцевого самоврядування:

• Здійснення органами місцевого самоврядування власних та делегованих повноважень: недостатня спроможність; нечіткість розподілу, недосконалість у розмежуванні повноважень між військовими адміністраціями та місцевими радами (головами громад).
• Забезпечення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування: зменшення рівня доходів бюджетів громад; неналежне або неякісне виконання функцій щодо адміністрування місцевих податків і зборів податковими органами; проблеми у наданні комунального майна в оренду за мінімальними ставками; пріоритет короткострокового планування перед довгостроковим, зокрема в умовах війни та невизначеності щодо майбутнього; неготовність переважної більшості громад робити запозичення.

Щодо засобів підвищення фінансової спроможності громад, то переважна більшість (майже 80%) респондентів вбачають збільшення частки ПДФО до місцевих бюджетів як найдієвіший механізм. Натомість, запровадження дотацій з державного бюджету, зміна формули розрахунку горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджетів, відновлення ДФРР не знайшли значної підтримки серед респондентів.

Позитивним моментом є те, що опитані громади переважно усвідомлюють важливість належної увагу питанням фінансування потреб ЗСУ.

Посилаючись на якісний компонент дослідження, Антон Грушецький виділив наступні конкретні кроки, які пропонують громади для підвищення фінансової спроможності (збільшення фінансової бази): повернення військового ПДФО або збільшення відсотку, який залишається у громаді; передача ОМС повноважень адміністрування місцевих податків і зборів; введення оподаткування власників авто, які користуються автомобільними дорогами громади; прийняття законів, направлених на стимулювання ведення бізнесу у громадах; повернення податків не за місцем реєстрації, а за місцем здійснення діяльності та фактичного розташування підприємства. Водночас підкреслив, що ці пропозиції є такими, які мають аргументовано і прозоро обговорювати з представниками центральної влади.

Функціонування ОМС: складність залучення компетентних кадрів, брак місцевих ресурсів, низька інвестиційна привабливість території.

У цьому контексті йдеться про наступні засоби впливу на зміну ситуації: затвердження об'єктивно адекватної ставки заробітної плати для працівників ОМС; можливість бронювати співробітників ОМС та комунальних підприємств, які забезпечують життєдіяльність громади; запровадження обов'язкового відпрацювання молодих фахівців за розподіленням у сферах, які забезпечують життєдіяльність громади (наприклад, охорона здоров’я); можливість посилення впливу ОМС на користувачів надр, особливо недобросовісних.

• Надання житлово-комунальних послуг: застаріла матеріально-технічна база; кадрові проблеми на підприємствах; низька платоспроможність населення.
• Містобудування та містобудівна документація: недостатність фінансових ресурсів ОМС (для формування адекватних планів містобудування)
• Енергозабезпечення (генерація): недостатність ресурсів для власної генерації; складність процедур по встановленню власної генерації.
• Відсутність даних для ухвалення рішень: проблеми із доступом до державних реєстрів та баз даних; відсутність кваліфікованих фахівців з аналізу даних.

У цьому контексті Антон Грушецький звернув увагу на доволі значну підтримку ОМС щодо створення системи місцевої статистики як частини державної статистики шляхом прийняття відповідного законопроєкту.

Серед викликів, які стосуються громад, які перебувають під окупацією, експерт зазначив про таку специфічну проблему, як неможливість використання техніки, переданої гуманітарними організаціями через відсутність релокованих комунальних підприємств, на баланс яких таку техніку можна було б поставити.

Антон Грушецький наголосив на наступних результатах щодо визначення представниками ОМС пріоритетних напрямків удосконалення законодавства.

Найбільшу підтримку отримали три ініціативи:

• внесення змін щодо забезпечення гідних умов оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування;
• внесення змін до ПК та ЗУ щодо надання додаткових повноважень ОМС в частині місцевих податків і зборів;
• внесення змін щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо управління майном.

Близько половини опитаних віддають пріоритет також наступним ініціативам:

• внесення змін до БК щодо підтримки ОМС сектору безпеки та оборони;
• внесення змін щодо забезпечення використання гуманітарної допомоги для відновлення комунальних підприємств;
• внесення змін до БК та ПК щодо зарахування ПДФО, нарахованого на доходи отримані поза бюджетною сферою;
• проєкт Закону про оновлення державної регіональної політики в умовах відновлення регіонів;
• розмежування повноважень між ОМС, що здійснюють свої повноваження на різних рівнях устрою;
• внесення змін до БК щодо включення до складу держбюджету Фонду ліквідації наслідків агресії і порядку використання коштів;
• внесення змін щодо комунальної власності;
• внесення змін до БК щодо зміни формули горизонтального вирівнювання;
• Містобудівний кодекс України;
• внесення змін щодо децентралізації та розмежування повноважень ОМС та органів виконавчої влади через зміну устрою;
• спрощення процедур для запровадження альтернативних джерел теплової енергії та деконцентрації енергогенеруючої системи;
• внесення змін щодо стимулювання участі в реалізації програм МТД та транскордонного співробітництва.

В свою чергу Олена Бойко, народна депутатка України 8 скликання, кандидатка наук з державного управління, також прокоментувала деякі з результатів дослідження:

«Дуже важливо, що серед пріоритетів сьогодні кілька разів звучало питання повноважень органів місцевого самоврядування і розподіл цих повноважень на різних рівнях. Якщо порівняти цифри, озвучені сьогодні, з попередніми, то вони є досить цікавими. От, наприклад, недостатня спроможність органів місцевого самоврядування при здійсненні власних та делегованих повноважень. 55 % респондентів (в минулому дослідженні 58%) зауважили ці проблеми. Тобто проблема залишається, і це говорить про те, що з точки зору законодавства потрібно звернути в першу чергу увагу саме на розподіл повноважень. Це те, чим займаються зараз експерти. Сподіваємось, виконавча влада підключиться до цих процесів і ми побачимо оновлене законодавство щодо розподілу повноважень. 

Що стосується фінансової спроможності, звичайно, що це найбільша проблема, яку місцеве самоврядування ставить на перше місце. Зрозуміло, що хочеться багато самостійності і жодного контролю, але державний помірний нагляд щодо місцевого самоврядування є важливим, і місце законопроекту №4298, який є по суті новою редакцією закону про місцеві і державні адміністрації, в цьому дослідженні підтверджує його актуальність.

Щодо адміністрування податків, і взагалі дискусія щодо податків, це дійсно є проблема і це по суті є великим викликом для місцевого самоврядування. Це і місце сплати податків, і, головне, а хто ж має бути тим органом, який буде контролювати ці податки. Справа в тім, що мене здивувала цифра 37% респондентів, які сказали, що можна адмініструвати абсолютно всі податки. Це чудове завзяття, але є питання знову ж таки до кадрової спроможності адмініструвати ці податки. Чи сьогодні ми готові як органи місцевого самоврядування до такої величезної відповідальної задачі, тоді коли у нас є брак кадрів Тому питання є відкритим».

Оксана Гарнець, президент ГО «ДЕСПРО», подякувала учасникам за такий детальний аналіз дослідження і підсумувала:

«Регулярні дослідження думки представників ОМС є важливими для того, щоб формувати правильний законодавчий порядок денний, який є базою для зростання громад. Ми плануємо обговорити всі законопроекти, які відзначило місцеве самоврядування під час Форуму і, авжеж, наприкінці парламентської сесії ми зберемося і проаналізуємо, які з цих зокнодавчих ініціатив потрвпили до порядку денного, були розглянуті та ухвалені, а які залишилися поза увагою законодавчців, і проаналізуємо причини цього».

Оксана Гарнець зазначила, що результати дослідження будуть обговорені на Форумі “Децентралізація 2024. Законодавчий порядок денний" 30 серпня 2024 року за участі представників національних органів законодавчої та виконавчої влади,  органів місцевого самоврядування всіх рівнів, місцевих органів виконавчої влади та експертів громадянського суспільства.

Завантажити презентацію дослідження (PDF, 1 МБ)

Відеозапис заходу: