Повномасштабне вторгнення росії спричинило кризові явища в державі: виїзд молоді, старіння населення, зруйнована та пошкоджена інфраструктура, гострий брак трудового та фінансового ресурсів, неможливість достатнього залучення приватних інвестицій тощо. Для компенсації цих негативних явищ важливою є якісна соціальна політика держави, враховуючи збільшення кількості вразливих категорій суспільства. 

Протягом 2022-2023 років спостерігається регрес позиції України у глобальному Індексі соціального прогресу (Social Progress Imperative), що характеризує рівень соціального розвитку країн. Так, у 2021 році Україна посіла 48 місце (зі 168), у 2022 році — 52 місце (зі 169), у 2023 році — 59 місце (зі 170).

Враховуючи проблеми у сфері соціальних послуг, а також виклики, що постійно виникають у зв’язку з війною, системі соціальних послуг потрібна модернізація: залучення недержавних гравців, зміна моделі фінансування, створення рівних умов для державних та недержавних надавачів та загалом — створення ринку соціальних послуг. Та створенню конкурентного ринку соціальних послуг наразі заважають проблеми у процедурах фінансування, які ми розглянемо в цьому матеріалі.

 

Хто надає та фінансує соціальні послуги?

 

В громадах соціальні послуги надаються переважно надавачами державного та комунального секторів. Близько 80% надавачів соціальних послуг належать саме до державного та комунального секторів (за даними Реєстру надавачів та отримувачів соціальних послуг). Це можуть бути територіальні центри соціального обслуговування, центри надання соціальних послуг, центри комплексної реабілітації для дітей з інвалідністю тощо. Ці заклади є здебільшого бюджетними, неприбутковими та визначені розпорядниками бюджетних коштів (за даними Єдиного реєстру розпорядників та одержувачів бюджетних коштів). Частка недержавних надавачів на ринку соціальних послуг складає не більше 20%. Такі дані свідчать про низьку конкуренцію надавачів послуг у територіальних громадах, від якої фактично залежить їх своєчасність, доступність, ефективність та якість. А оскільки комунальні надавачі утримуються або отримують фінансову підтримку з місцевих бюджетів, це ставить їх в привілейоване положення серед інших надавачів послуг та фактично виводить поза ринкові механізми. Впровадження фінансових механізмів для залучення недержавних надавачів, зокрема, через соціальне замовлення, державно-приватне партнерство, конкурси соціальних проєктів, соціальні програми тощо, може бути поштовхом для розвитку ринку соціальних послуг.

Законодавством визначені різні джерела фінансування соціальних послуг. Це і кошти державного та місцевого бюджетів, і кошти спеціально створених фондів, підприємств, установ та організацій. Також фінансування може здійснюватися самими отримувачами послуг, можуть залучатися кошти благодійної допомоги (пожертвувань), грантів тощо. Проте фінансування соціальних послуг в громадах в основному здійснюється за рахунок коштів місцевих бюджетів, адже в ході впровадження децентралізації повноваження та ресурси для реалізації соціальної політики, у тому числі надання соціальних послуг, були передані з державного на місцевий рівень, фактично – територіальним громадам. Це, звісно, дозволило максимально наблизити надання соціальних послуг до їх безпосереднього споживача та забезпечити субсидіарність системи надання соціальних послуг, але не завжди є достатньо ресурсів для задоволення всіх потреб жителів громад.

 

Головні проблеми фінансування соціальної сфери

 

Фінансування соціальної сфери має проблеми у двох вимірах:

1) інституційний. Відсутність автономії у комунальних надавачів послуг, що обмежує їх у здійсненні планування видатків та прийняття рішень щодо надання тих чи інших соціальних послуг.

2) нормативний. У законодавстві існують неузгодженості та протиріччя, а подекуди – взагалі відсутність потрібних норм. Це призводить до неможливості розвитку ринку соціальних послуг та браку рівних умов для всіх надавачів.

 

Інституційний вимір проблем

 

Одним із джерел фінансування послуг є оплата за послуги самими отримувачами. Фактично це додаткові надходження бюджетних установ, які включаються до спеціального фонду бюджету (використовується на конкретні цілі) та спрямовуються виключно на організацію основної діяльності установи, організацію та надання соціальних послуг. З цього випливає, що принцип «гроші ходять за отримувачем соціальних послуг» нівелюється, оскільки з місцевих бюджетів фінансується не надання соціальних послуг громадянам, а утримання установ, які надають такі послуги.

Поширеною проблемою є відсутність проведення оцінки потреб у соціальних послугах, що унеможливлює якісне планування видатків на соціальну сферу. За даними Мінфіну, за підсумками 2023 року видатки з місцевого бюджету на реалізацію соціальної політики зросли майже на 60% у порівнянні із 2021 роком. У 2022 році виконання бюджету за видатками на соціальну сферу складало 83,17% до уточненого річного плану, тобто не використано майже 5,9 млрд грн. За підсумками 2023 року виконання бюджету за видатками на соціальний захист та соціальне забезпечення становить 90,97% до уточненого річного плану, тобто не використано майже 4,45 млрд грн коштів місцевих бюджетів, запланованих на соціальну сферу. Це може свідчити про недоотримання запланованого обсягу доходів бюджету, низьку якість бюджетного планування у соціальній сфері, та подекуди прийняття несвоєчасних управлінських рішень, що у тому числі пов’язано із відсутністю проведення оцінки потреб населення у соціальних послугах.

 

 

Нормативний вимір проблем

 

Існує низка причин, чому неможливо направити фінансування саме на соціальну послугу, а не утримання установ. Вартість соціальної послуги визначається на основі тарифу відповідно до державних стандартів соціальної послуги. Тобто обраховуються планові економічно обґрунтовані витрати, плановий обсяг надання соціальної послуги з урахуванням її змісту. У травні 2024 року набрала чинності оновлена Постанова КМУ №486, де викладено порядок регулювання тарифів на соціальні послуги, що не лише не вирішило проблеми з державними стандартами соціальних послуг, але подекуди поглибило їх. По-перше, не для всіх соціальних послуг наявні державні стандарти, частина з них були затверджені ще до 2019 року, тобто до прийняття нового ЗУ «Про соціальні послуги», по-друге, державні стандарти потребують приведення у відповідність до норм оновленого Порядку.

Таким чином, неможливо встановити тариф та розрахувати вартість соціальної послуги у випадку відсутності державних стандартів, а відтак – сформувати планові витрати бюджету на соціальну сферу.

У законодавстві є різні можливості для залучення недержавних надавачів, але вони мають деякі недоліки з точки зору системи фінансування та проведення конкурсів. Так, за процедурами соціального замовлення недержавні надавачі укладають договір з громадою на надання послуг. Проте у зв’язку з обмеженістю коштів місцевих бюджетів реалізація укладеного договору може гальмуватися через затримки виплат з бюджету. За затвердженим механізмом закупівлі соціальних послуг, очікуваний граничний строк отримання компенсації за надані соціальні послуги може складати більше двох місяців, якщо інше не визначено у договорі. Це призводить до того, що недержавні надавачі послуг повинні покривати витрати, у тому числі на виплату заробітної плати, надання соціальних послуг за власний рахунок, без отримання будь-яких авансових платежів. І тут варто враховувати, що якщо організація чи фонд є невеликими за масштабом економічної діяльності, то не завжди мають вільні кошти для покриття витрат. Більше того, існує ризик штучного заниження вартості соціальної послуги, оскільки обсяг бюджетних коштів, необхідних для виплати компенсації, формується з урахуванням фінансових можливостей місцевого бюджету.

Ці складні фінансові та закупівельні процедури мають негативні наслідки для розвитку ринку соціальних послуг, і недержавним надавачам простіше залучати кошти на операційну діяльність через гранти, благодійну допомогу та інші дозволені джерела. Для вирішення цих проблем необхідні чіткі рішення — інакше до проблем, що вже накопичилися, поступово будуть додаватися нові й нові — а це може призвести до гостріших наслідків.

 

З чого почати, щоб змінити ситуацію?

 

Для інституційного підсилення роботи державних надавачів послуг необхідно забезпечити автономію їхньої діяльності. Це потрібно для того, щоб вони мали можливість самостійно планувати та використовувати кошти для забезпечення надання відповідних соціальних послуг, приймати рішення щодо їх надання та утримувати діяльність інституції. Ймовірним варіантом для цього може бути реорганізація їхнього юридичного та фінансового статусу шляхом перетворення на комунальні некомерційні підприємства.

Нормативна частина соціальної сфери потребує розробки та вдосконалення із забезпеченням рівних умов для державних і недержавних надавачів. Першочергово це стосується державних стандартів соціальних послуг, які мають бути уніфікованими для всіх типів надавачів соціальних послуг. Для недержавних надавачів механізм закупівлі соціальних послуг потребує спрощення та адаптації до реальних умов, тобто процедура компенсації коштів за надані соціальні послуги має передбачати проведення вчасної виплати та покриття витрат недержавним надавачам.

---

Матеріал підготовлений за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

 

Більше про соціальні послуги в громадах - у спеціальній рубриці порталу "Децентралізація"