Головний спеціаліст зі стратегії громади (хіменти) Остерхаут у нідерландській провінції Північний Брабант Ад Бургер про особливості місцевого самоврядування у його країні, а також про те, що він би хотів змінити у цій системі, яка діє з 1848 року.
Автор: Дмитро Синяк
На відміну від України, у Нідерландах немає районного рівня, а лише національний, регіональний (12 провінцій) та муніципальний (355 хімент або громад). У 1990 році держава удвічі скоротила кількість громад, щоб відновити їхню спроможність. Тоді ж уряд порадив громадам запровадити «бізнесові» механізми в управлінні коштами, які стосувалися переважно ефективності планування та контролю. Все це дало величезний поштовх для розвитку місцевого самоврядування. У 2002-му Асоціація нідерландських муніципалітетів (VNG), яка, до речі, вважається однією з найефективніших у Європі, після кількарічних перемовин з урядом домовилася про регулярні піврічні консультації з Кабінетом Міністрів щодо основних завдань, котрі стоять перед країною. Виграли обидві сторони: через VNG місцеве самоврядування змогло впливати на владу для розв’язання деяких власних проблем, а влада змогла активніше залучати місцеве самоврядування до вирішення загальнодержавних питань.
Хоча принципи місцевого самоврядування в Нідерландах закріплені у Конституції 1848 року та Муніципальному акті 1851 року, вони досі застосовуються без особливих проблем чи змін. Зокрема, згідно з Муніципальним законом, уряд країни не може «нав’язати» муніципалітетам завдання, для виконання яких не виділив ресурси. Цікаво також, що кількість грошей, які муніципалітети отримують, визначає не уряд, а парламент. Це дає громадам можливість мати потужний вплив на результат фінансових переговорів. Адже виборці конкретних політичних партій живуть у громадах, тому парламентарі зазвичай прислухаються до «голосів з народу».
У зв’язку з економічною рецесією у Нідерландах, уряд з 2027 року планує виділяти громадам менше грошей. У результаті міська рада Остерхаутської громади у провінції Північний Брабант змушена скоротити свої витрати на 10-12 мільйонів євро.
Про усе це «Децентралізації» розповів головний спеціаліст зі стратегії цієї громади Ад Бургер.
Головний спеціаліст зі стратегії громади (хіменти) Остерхаут у нідерландській провінції Північний Брабант Ад Бургер
Гроші виділяє міська рада, а розпоряджаються ними п’ять ветхаудерів
Парламентські вибори пройшли у листопаді минулого року. А коли будуть місцеві? За якою системою вони проходять: партійною, мажоритарною чи змішаною?
- Останні місцеві вибори відбулися у березні 2022-го, тож наступні будуть навесні 2026-го. Депутатів обирають на партійній основі, тому одразу ж після виборів та партія, яка набрала більшість голосів, починає перемовини з іншими партіями, і згодом вони створюють коаліцію та опозицію. Я думаю, так само відбувається у цілому світі. Однак наші місцеві вибори вирізняються великою кількість локальних партій, які беруть у них участь. Наприклад, в Остерхаутській міській раді найбільшою партією є Gemeentebelangen. Ця партія існує ще з 1965 року. Зараз вона має 8 місць з 31-го. Кількість депутатів залежить від величини громади. В Амстердамі, наприклад, 45 членів міської ради. Громада Остерхаут налічує 58 500 жителів, з яких 53 000 живуть у місті. Тож у нас 31 депутат. Але якщо кількість жителів перевищить 60 тис., тоді ми матимемо 33 депутати.
Якщо найбільша партія у міській раді має 8 місць, депутатам, мабуть, дуже важко домовитися одне з одним?
- 8 місць з 31-го за нашими мірками це дуже багато. Після виборів партії повинні створити виконком – так звану раду мера та ветхаудерів, які впроваджують операційну діяльність. До ради ветхаудерів можуть входити як депутати, так і наймані фахівці. Якщо депутата обирають ветхаудером, його місце у раді займає наступний кандидат у партійному списку. У будь-якому разі, ветхаудери є адміністраторами, які спираються на апарат міської ради. Вони також розпоряджаються коштами, які виділяє міська рада, і мають у цьому певну свободу. В Остерхауті п’ять ветхаудерів. Кожен з них є своєрідним міністром громади: один відповідає за питання охорони здоров’я, інший – за питання розвитку, ще інший – за фінанси та економіку. Міська рада збирається щотижня у вівторок і середу, але це напів формальні зустрічі, протягом яких відбуваються обговорення різних проблем, розмови з мешканцями і таке інше. Проте раз на місяць міська рада зобов’язана провести офіційне засідання, щоб обговорити пропозиції, які надходять від тих чи інших депутатів, мера, ветхаудерів тощо.
Коли вибори проходять на партійній основі, депутати завжди можуть перекласти провину за невиконання обіцянок щодо перевиборів на інші партії. Мовляв, от ми хотіли виконати нашу передвиборчу обіцянку, але інші партії нам не дали цього зробити. Чи це не є перепоною у місцевому самоврядуванні Нідерладнів?
- Ось вам приклад. Наша міська рада планує побудувати новий житловий район на східній стороні шосе, поблизу Остайнда, це село на схід від нашого міста. Є, звісно, партії, які виступають за це, і партії, які виступають проти цього. Виборці голосують відповідно: ті, хто виступають за будівництво, не підтримують партії, які виступають проти нього. Все просто. Єдиний недолік: усе це триває доволі довго.
Припустимо, міська рада Остерхаута хоче побудувати міст. Як їй це зробити?
- Депутати спершу повинні домовитися між собою про виділення грошей. Якщо їхнє рішення набере понад 50% голосів, його має підписати міський голова. Лише тоді можна буде починати проведення тендерних процедур. За нашими законами, будь-яке будівництво має пройти загальноєвропейський тендер. Тож ви не можете просто вибрати компанію, яка здійснюватиме будівництво, «під столом». Також наші документи перевіряють сторонні бухгалтери, роботу яких оплачує міська рада. Вони ретельно стежать за правильністю усіх витрат і дотриманням всіх необхідних процедур. Ветхаудери при цьому не можуть відхилятися від загального курсу, визначеного міською радою. Тобто міст має бути мостом і коштувати стільки, скільки визначила міська рада.
Голів громад призначають уряд і король. Побажання місцевих рад враховуються
В Україні міський голова є людиною номер один у громаді. А як у Нідерландах?
- Незважаючи на те, що більшість людей у нас думають, що мер – це господар у місті, насправді це не так. Все вирішує міська рада. В усьому демократичному світі голову громади зазвичай обирають мешканці, а у Нідерландах його формально призначає король, а фактично – уряд. У цьому наша ключова відмінність. Щоправда, наш уряд завжди дослухається до думки місцевої ради. Таким є неписане правило, метою якого є збереження обопільної толерантності і мирної співпраці. Тобто якщо місцева рада просить призначити міським головою певну людину, уряд зазвичай іде їй назустріч. Щоправда, раніше було по-іншому: у великих містах політичні партії, які набрали більшість голосів на парламентських виборах, укладали угоди: «Якщо ми призначаємо свого мера в Амстердамі, то ви призначайте свого у Гаазі». Зараз міським головою Амстердама є Фемке Хасема з партії GroenLinks. Це не дуже велика політична партія, яка поєднує зелену та ліву ідеології. Але Амстердам є традиційно дещо лівим містом, тому Хасема там дуже популярна. Мером Роттердама є Ахмед Абу-Талеб, член PvdA – соціал-демократичної Партії Праці. До Гааги міського голову призначила VVD – консервативно-ліберальна Народна Партія за Свободу і Демократію, а до Утрехта – також традиційно лівого міста – та ж PvdA. Те, що міського голову не обирають, має свої переваги. Наприклад, призначений мер може користуватися підтримкою всіх жителів, а не лише тих, хто за нього проголосував.
Вам не здається, що обрання партій, а не особистостей, надмірно політизує місцеве самоврядування, яке насамперед повинно займатися водопостачанням, дорогами, послугами тощо?
- Мажоритарна система у нас не відкидається повністю. Якщо хтось, припустимо, не є членом партії, але хоче брати участь у муніципальних виборах, йому достатньо зібрати двадцять підписів місцевих жилетів. Інший важливий момент: на місцевих виборах головну скрипку грають місцеві, а не національні партії. Люди довіряють їм більше. І все ж ви праві, національні політичні партії часто використовують муніципальні вибори для власного просування. Тому я, наприклад, вважаю, що було би добре розвести місцеві вибори у часі. Зараз вони проходять в один день в усіх 350 громадах. Було б краще, якби вони кожного року проходили у 70-ти - 100-а громадах. Тоді б політизація була іще меншою.
Якщо у листопаді минулого року у Нідерландах пройшли парламентські вибори, це, мабуть, означає, що у вашій громаді цьогоріч має бути новий міський голова?
- Ні, не цьогоріч. Хоча термін роботи нашого міського голови Марка Буйса добігає кінця, ми проситимемо уряд, щоб він перепризначив його. Ми вважаємо, що Марк – хороший мер. Як я вже сказав, за усталеною традицією, уряд не повинен нам відмовити. Разом із тим, деякі мери, мабуть, таки втратять свої посади, зважаючи на перемогу на парламентських виборах крайньоправої партії PvdV на чолі з Гертом Вілдерсом.
Ад Бургер (праворуч) і міський голова Остерхаута Марк Буйс
Що входить в обов’язки голови місцевої ради у Нідерландах?
- Він відповідає за цілий ряд питань, наприклад, за громадський порядок і безпеку. Решта місцевої влади не повинна втручатися в це. Наприклад, мер може боротися з наркоторгівцями або забороняти ті чи інші демонстрації. Міський голова також є головою міської ради, який підписує кожне її рішення. Якщо міська рада скаже: «Ми хочемо, щоб поруч із вами був наш представник», міський голова зобов’язаний взяти у заступники когось із депутатів. Це ще одне неписане правило. Ми звикли жити у мирі з міськими головами, а вони з нами.
Якщо між місцевою радою та її головою все ж виникне суперечка щодо якогось рішення, то цього рішення не буде, чи не так? В Україні зазвичай саме так і відбувається.
- У нас теж так іноді трапляється. Але при цьому голова громади, якого призначає уряд, так би мовити, «щоб у громаді все було добре», є набагато слабшою фігурою, ніж депутати місцевої ради. Тож якщо трапляється суперечка, голова подає у відставку. Уряд вважає: не можеш домовитися з місцевою радою, до побачення. Однак принципи часом не дозволяють домовлятися. Нещодавно, наприклад, пішла у відставку голова громади Рурмонд у провінції Лімбург. Вона не погоджувалася з тим, як ветхаудери керували містом, і одного разу сказала: «Я більше не хочу брати у цьому участь». Але таке трапляється рідко.
Яку зарплату отримує голова громади?
- Щодо цього наше муніципальне законодавство встановлює абсолютно прозорі норми. Тому ні для кого не секрет, що, наприклад, мер Амстердама отримує стільки ж, скільки прем’єр-міністр. Зараз гляну, щоб бути точним... (Дивиться у телефон). Ось, будь ласка: «Мер міста з населенням понад 375 000 мешканців заробляє 13 300 євро брутто на місяць». (Брутто – це, так би мовити, «брудними», до сплати податків). Половина цієї зарплати йде, власне, на податки, такі вже особливості роботи у Нідерландах. Я, наприклад, плачу 45% податків, тобто з кожної тисячі євро зарплати віддаю державі 450 євро. При цьому неважливо, багата громада чи бідна, зарплата голови громади від цього не змінюється. Тож мери Амстердама, Роттердама, Утрехта, Гааги мають 13 300 євро брутто щомісяця. А депутати місцевих рад отримують не зарплату, а компенсацію, тому що їхня робота не є штатною, вони всі десь працюють, а робота у місцевій раді для них є додатковим навантаженням. Тому депутати отримують близько 1400 євро на місяць. Муніципальні чиновники (в Остерхауті їх близько 600) отримують в середньому 3000 євро брутто на місяць. Та якщо ви політичний радник чи обіймаєте у міській раді якусь високу посаду, то можете заробляти навіть до 5000 євро брутто на місяць. Найвища зарплата для працівника муніципалітету – близько 8000 євро брутто. Саме стільки отримують ветхаудери.
200 млн євро для 58 тис. мешканців
Остерхаут робить багато для українців. Гроші на це виділяє уряд?
- Так. Ми отримуємо певну суму за кожного жителя України, якого прихистили. Уряд завжди робить тільки так: якщо він спускає завдання громадам, то завжди разом із грошима. Наші витрати «на захист українців» здебільшого пов'язані з оплатою роботи додаткового персоналу, який ми повинні були набрати, щоб допомагати їм. Проте вимога уряду зменшити наші витрати до 2027 року, можливо, змусить нас провести певні скорочення персоналу.
Яким є бюджет Остерхаутської громади? Що є головним джерелом власних надходжень?
- Наш бюджет становить близько 200 млн євро на цей рік. Однак десь 70% наших грошей ми отримуємо від уряду, відповідно до різних показників: кількість жителів, кількість пільговиків тощо. А наші власні надходження становлять лише близько 40 млн євро. Насамперед їх забезпечує податок на нерухомість. Кожен, хто має на території нашої громади квартиру, будинок, офіс, склад тощо, сплачує нам цей податок. Що більше коштує ваша нерухомість, то більше ви платите. У середньому, одне домогосподарство сплачує 800 євро на рік. Певні надходження забезпечують податки на сміття та на каналізацію, але ці гроші можуть бути спрямовані лише на інвестиції у ці сфери. Міська рада також отримує гроші за підключення до каналізації нових абонентів і за видачу дозволів на будь-яке будівництво.
Ви нічого не сказали про надходження від оренди землі. Це вагома стаття поповнення місцевих бюджетів в Україні.
- У нас є ідея перетворити східну частину міста Остерхаут на житловий район. Однак ця земля зараз у власності фермерів. Тому ми хочемо спочатку викупити цю землю, а потім перепродати її забудовникам. Ми не здаємо землю в оренду. Натомість деякі громади, зокрема громада Амстердама, здають. Тож часто земля в Амстердамі, на якій стоїть будинок, не належить власнику чи власникам цього будинку. Якщо ви хочете жити у ньому, ви повинні сплачувати орендну плату за землю Амстердамській громаді. Ми вважаємо це незручним.
Українські громади також отримують значну частину податку на доходи фізичних осіб. У Нідерландах не так?
– Ні, зовсім не так. У нас 100% податку на доходи йде до державної казни, від якої сильно залежні місцеві бюджети. Нещодавно уряд оголосив про плани скорочення витрат на 2027 рік через економічну кризу, викликану, зокрема, й війною в Україні. А якщо в уряду буде менше грошей, муніципалітети теж отримають менше. Тому перед нами досить складне завдання скоротити приблизно 10-12 млн євро своїх витрат. І це зважаючи на інфляцію, яка робить все набагато дорожчим. Коли ми, наприклад, почали думати про зведення нового будинку нашої мерії 5 років тому, це коштувало 25 млн євро. А зараз вже 40 млн євро. Тож скорочення 5-6% нашого бюджету є для нас серйозним викликом.
Головний спеціаліст зі стратегії громади (хіменти) Остерхаут у нідерландській провінції Північний Брабант Ад Бургер
Місцеве самоврядування працює за законами 1848 року
Які проблеми ви би виділили у нідерландській системі місцевого самоврядування?
– Ця система дуже стара, вона діє з 1848 року, однак головні її принципи актуальні й досі. Я не маю особливих зауважень до неї. Натомість мені дуже не подобається, що люди вже не такі активні, як колись. Наприклад, мої сусіди весь час обурюються тим, як муніципалітет проводить обрізку дерев. Вони цілком мають право запропонувати міській раді: «Дайте нам половину від цих грошей, і ми зробимо цю обрізку дерев краще». Але вони цього не роблять. Критикувати легше, ніж робити щось самому. За нашим законодавством, кілька людей, зібравшись разом, також мають право внести будь-яку пропозицію до міської ради. Але наші мешканці, на жаль, практично не користуються цією можливістю. Я вважаю проблемою і те, що на останні місцеві вибори прийшли лише 50% виборців. Для порівняння: у парламентських виборах бере участь понад 80% громадян. Якщо міську раду обирає лише половина виборців, то чи має вона право заявляти, що є повноцінним представником усіх мешканців? Отже, це поганий тренд. Як це змінити? Можливо, ми просто надто добре працюємо? (Сміється). Коли всі всім задоволені вже багато років, для чого йти на вибори?
В Україні триває велика дискусія щодо державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування. А хто у Нідерландах здійснює нагляд за законністю рішень муніципалітетів?
- Влада провінції. Вона завжди перевіряє, чи правильно ми все робимо, зокрема, аналізує, чи правильно ми прийняли бюджет. А якщо наші фінанси будуть не в порядку, влада провінції заб’є тривогу, і тоді ми можемо потрапити під набагато пильніший нагляд. Одного разу у нас таке трапилося. Після виявлення певних порушень контролерами з провінції ми два роки перебували під репресивним наглядом, і тоді кожен рахунок, який ми мали оплачувати, спершу треба було узгодити у провінційному уряді. Це було дуже незручно та неприємно. Треба сказати, що до провінційного уряду можуть звернутися і звичайні мешканці міста, якщо вони вважають, що ми робимо щось неправильно. Отже вони теж можуть виступати у ролі контролерів.
Як здійснюється нагляд за муніципалітетами в Нідерландах
Рішення місцевої ради може бути скасовано королівським указом «з міркувань законності або для захисту загальних інтересів». Якщо призначений урядом мер вважає, що рішення місцевої ради має бути скасовано, він повинен звернутися до міністра внутрішніх справ протягом двох днів з моменту, коли йому стало відомо про «ймовірне порушення закону». При цьому міський голова повинен повідомити орган, який прийняв таке рішення, раду чи виконавчий комітет. Контроль за виконанням міністерського рішення здійснює уряд провінції, який, у свою чергу, має повноваження контролювати всі рішення муніципальних рад. Але на практиці такі засоби контролю використовуються вкрай рідко, а відносна автономія місцевих органів влади в Нідерландах визначається не стільки правовими обмеженнями, скільки довгостроковою демократичною практикою.
Чи є проблемою корупція у місцевій владі Нідерландів? В Україні багато жартують про місцевих чиновників, які збагачуються на відкатах від укладання тротуарної плитки і тому встеляють нею все, що можливо.
- У Нідерландах теж іноді спливають історії про працівників муніципалітетів, які мають бізнес із розробниками проектів чи підрядниками, і згодом ці підрядники отримують муніципальні кошти не зовсім чесно. Але це є радше винятками з правил. У нас прийнято повідомляти владу про будь-які порушення, і часто це спрацьовує. Ми навіть маємо обов’язковий навчальний курс для депутатів і працівників міської ради про те, як боротися з корупцією і розпізнавати її прояви. До того ж, погодьтеся, дуже важко отримувати корупційні гроші, коли у міській раді 31 депутат від різних партій, які конкурують одна з одною і ретельно стежать за усіма рухами своїх політичних конкурентів.
Чи має міська рада Остерхаута проблеми з пошуком кадрів?
- Це хороше питання. Більші муніципалітети зазвичай можуть платити своїм працівникам більші зарплати. Тому для Нідерландів є характерною певна міграція персоналу з менших муніципалітетів до більших. Тобто наші працівники тікають до Роттерадама і Амстердама, але до нас тікають працівники з сільських громад. Так що великих проблем з персоналом ми не маємо. Щоб зменшити плинність кадрів, ми також намагаємося покращити умови праці. Наприклад, у нашому муніципалітеті дозволено працювати вдома. На відміну від інших громад, ми також не вимагаємо від кандидатів на різні посади професійної або університетської освіти чи «двадцятирічного досвіду». Завдяки цьому залучаємо порівняно багато випускників університетів. Тут ми попереду інших.
