На основі показників виконання місцевих бюджетів за 2023 рік експерти провели оцінку окремих показників фінансової (бюджетної) діяльності територіальних громад України.
Автори:
Яніна Казюк, експерт з публічних фінансів та місцевого самоврядування
Центру політико-правових реформ, доктор наук з державного управління,
Віктор Венцель, директор Департаменту фінансів Житомирської обласної державної адміністрації,
доктор наук з державного управління.
Ігор Герасимчук, експерт SALAR International
Оцінювання проведено з використанням методологічного підходу, розробленого та презентованого у рамках реалізації Програми «ULEAD з Європою». Він передбачає оцінювання спроможності територіальних громад на підставі абсолютних та відносних показників з визначенням індивідуальних та граничних значень індикаторів на підставі алгоритму розрахунку інтегрального показника фінансової спроможності територіальної громади.
Оцінювання фінансової спроможності територіальних громад проведено за результатами звітних показників 2023 року у розрізі 11 показників, розрахованих на підставі даних про чисельність населення та показників виконання бюджету відповідної громади, а саме:
- Доходи загального фонду з розрахунку на 1 мешканця;
- Видатки загального фонду з розрахунку на 1 мешканця;
- Видатки на утримання апарату управління з розрахунку на 1 мешканця;
- Капітальні видатки з розрахунку на 1 мешканця;
- Рівень дотаційності бюджетів;
- Співвідношення видатків на утримання апарату управління із фінансовими ресурсами громади;
- Питома вага заробітної плати у видатках загального фонду бюджету громади;
- Питома вага капітальних видатків у загальному обсязі видатків;
- Видатки на культуру та фізичну культуру і спорт з розрахунку 1 мешканця;
- Питома вага трансфертів у дохідній частині бюджету;
- Питома вага місцевих податків і зборів у дохідній частині загального фонду бюджету.
Нагадаємо, що методологія оцінювання передбачає розрахунок показників відповідної територіальної громади з використанням адаптованої моделі 10-бального тесту Кена Брауна. Оцінювання здійснено по 1438 територіальних громадах за 11 вищезазначеними показниками фінансової спроможності.
Примітка! Зважаючи на відсутність коректних статистичних даних щодо чисельності населення територіальних громад (насамперед, з огляду на проведення активних бойових дій, спричинених вторгненням рф), для проведення оцінювання використовувалися останні наявні верифіковані дані, а саме станом на 01.01.2022.
На першому етапі здійснено розрахунок значень кожного з обраних показників у розрізі громад.
На другому етапі здійснено ранжування кожного показника від найвищого значення до найнижчого або навпаки. Окремі показники свідчать про вищу спроможність, якщо вони мають вищі значення (абсолютні або відносні), тоді як інші носять сприятливий характер, якщо вони мають нижчі значення.
На третьому етапі здійснено розподіл відповідних показників на 4 квартилі (квартиль містить 25% від загальної сукупності 1438 громад). У 1 квартилі розташовано громади з найкращими значеннями відповідних показників, у 2 – громади з наступними 25% значеннями, у 3 та 4 квартилях – відповідні значення, які є нижчими (або вищими – залежно від категоріальної ознаки показника), ніж у попередніх двох квартилях.
На четвертому етапі територіальні громади, які за відповідними показниками знаходяться у 1 квартилі отримують +2 бали, у другому квартилі – 1, у третьому – 0, громади, що увійшли до четвертого (найгіршого) квартилю отримують -1.
На останньому етапі здійснюється оцінка фінансового стану громад, що потенційно можуть отримати максимум +22 або -11 балів.
Сумарна кількість балів, отримана громадами, градуйована наступним чином:
|
Загальна кількість балів
|
Загальний рівень відносно оцінки бази даних
|
|
10 і більше
|
високий
|
|
від 5 до 9
|
оптимальний
|
|
від 1 до 4
|
задовільний
|
|
від 0 до -4
|
низький
|
|
-5 і менше
|
критичний
|
На підставі описаного вище підходу було здійснено розрахунки значень та величин і сформовано узагальнені результати оцінювання фінансової спроможності територіальних громад за підсумками 2023 року:
|
Рівні спроможності ТГ
|
Загальна кількість ТГ з відповідним рівнем спроможності
|
% від загальної кількості ТГ
|
|
високий
|
495
|
34,4%
|
|
оптимальний
|
314
|
21,8%
|
|
задовільний
|
200
|
13,9%
|
|
низький
|
247
|
17,2%
|
|
критичний
|
182
|
12,7%
|
|
|
1438
|
За результатами оцінювання фінансової спроможності, 182 територіальних громад (або 12,7% від загальної кількості) мають критичний рівень спроможності, 247 (17,2%) – низький. Тобто, 429 громад (29,8%) належать до найнижчих категорій спроможності. Критичний рівень зафіксовано серед громад 16 областей. Об’єктивно, що значна кількість територіальних громад мають низьку фінансову спроможність з огляду на воєнні дії, що відбуваються на їхніх територіях та на територіях, які є близькими до зони бойових дій. Водночас, немала кількість громад, які за оцінками віднесено до критичного рівня спроможності, знаходяться на територіях, які є віддаленими від зони активних бойових дій. Зокрема, у Херсонській області налічується 36 громад з критичним рівнем спроможності, у Запорізькій – 33, у Луганській – 18, Донецькій - 13. Водночас, у Чернівецькій області 18 територіальних громад також належать до критичного рівня фінансової спроможності, у Закарпатській – 15, Івано-Франківській – 14, Рівненській – 13.
До високого рівня спроможності віднесено 495 територіальних громад (34,4%), до оптимального – 314 (21,8%). Найбільша кількість громад з високим рівнем спроможності у Київській області – 54, у Дніпропетровській – 48, Одеській – 44, Полтавській – 43 (з детальною інформацією у розрізі територіальних громад та рівнів спроможності можна ознайомитись у прикріплених до цієї публікації інформаційних матеріалах).
Розподіл громад (відсоток від загальної кількості громад області) залежно від рівня спроможності
(у розрізі областей за 2023 рік)
Слід звернути увагу, що за підсумками проведеного оцінювання встановлено, що існує залежність між сформованими рівнями спроможності територіальних громад і категоріями населених пунктів. Нагадаємо, що відповідно до прийнятого Верховною Радою України Закону №3285 від 28.07.2023 в Україні ліквідовано радянський принцип формування адміністративного-територіального устрою, натомість встановлено чіткі процедури та критерії віднесення населених пунктів до категорії міст, селищ та сіл. Відповідно до проведеного оцінювання, із 495 громад, що належать до високого рівня спроможності 198 (або 40%) мають статус міських, 125 (25,3%) – селищні громади, 172 (34,7%) – сільські громади. По мірі зниження рівня спроможності (від високого до критичного) частка територіальних громад міського типу зменшується, водночас кількість селищних та сільських громад зростає. Серед 182 громад, які віднесено до критичного рівня лише 23 (12,6%) міські громади, 62 (34,1%) – селищні, 97 (53,3%) – сільські громади.
Розподіл громад в залежності від рівня фінансової спроможності у 2023 році та типу адміністративного центру (%)
За підсумками 2023 року, до загального фонду бюджетів територіальних громад (без трансфертів) надійшло 314,2 млрд грн. У середньому, дохід на 1 мешканця становить 7751,2 грн. У 546 громадах показник доходів на одного мешканця перевищує середній. Найбільша кількість громад – 633 знаходиться в діапазоні 5-10 тис. грн на 1 мешканця.
Обсяг видатків загального фонду, здійснений з бюджетів територіальних громад у 2023 році, становить 361,8 млрд грн. Середній показник видатків у розрахунку на 1 мешканця склав 10 369,1 грн. У 571 громади показник видатків на одного мешканця перевищує середній. Найбільша кількість громад – 668 знаходиться в діапазоні 5-10 тис. грн на 1 мешканця, у 601 громаді обсяг видатків на одного мешканця становить від 10 до 20 тис. грн.
Слід звернути увагу, що зважаючи на бойові дії, і у зв’язку з цим неможливість проведення економічної діяльності та належного наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, у 79 територіальних громад обсяг видатків на управлінський апарат перевищує обсяги власних доходів.
За результатами проведеного аналізу фінансових показників експерти підсумували, що:
- в цілому можна констатувати, що місцеві бюджети адаптувалися до умов воєнного стану і зуміли забезпечити реалізацію основних завдань бюджетної політики, а також забезпечити фінансування видатків, пов’язаних із підтримкою Сил оборони, заходів з територіальної оборони, підтримки ВПО та ліквідацією наслідків збройної агресії рф;
- огляду на наявність бюджетних показників по всіх територіальних громадах до аналізу було включено бюджети всіх громад з урахуванням тимчасово окупованих територій. Розрахунок наведених показників дає можливість здійснити порівняльний аналіз змін бюджетної спроможності громад та оцінити вплив війни на функціонування громад (тобто, здійснити порівняння з довоєнним періодом, а саме з 2021 роком).
- Державним бюджетом забезпечено підтримку місцевих бюджетів для проведення ними критично важливих видатків.
- проведений аналіз може бути враховано при розробленні та реалізації державної бюджетної та регіональної політики.
- органи місцевого самоврядування можуть використовувати результати оцінювання фінансової спроможності у бюджетному процесі та для формування пріоритетів місцевої бюджетної політики.
- наведений аналіз та показники можуть слугувати для формування пропозицій з удосконалення підходів для здійснення вирівнювання фінансової спроможності бюджетів територіальних громад.
- запропоновані фінансові показники та аналітична інформація відповідає Плану заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2024-2027 роки, затвердженого розпорядженням КМУ від 26.03.2024 № 270-р, зокрема, у межах виконання завдань з посилення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади за принципом субсидіарності.
Детальна інформація у розрізі територіальних громад є у PDF-файлах нижче:
При використанні матеріалів даної публікації обов’язковим є посилання на джерело та авторів статті.
