Адміністративне оскарження та початок адміністративного провадження за скаргою

 

Питання адміністративного оскарження регламентовані в розділі VI ЗАП.

Передбачається, що:

1. Скарга може бути подана скаржником. Вона подається разом із документами, які він вважає необхідними для її розгляду, або копіями таких документів.

Примітка: Скаржник - особа, яка з метою захисту свого права, свободи чи законного інтересу звертається до адміністративного органу зі скаргою.

2. Порядок подання скарги визначений у статті 82 ЗАП з урахуванням статті 41 цього Закону.

Зокрема, передбачено, що скарга обов’язково подається до того адміністративного органу, що прийняв адміністративний акт, процедурне рішення та/бо вчинив процедурну дію чи допустив бездіяльність, що оскаржується. Таким органом у системі органів місцевого самоврядування з точки зору ЗАП може бути: сільська/селищна/міська рада, її виконавчий орган, сільський/селищний/міський голова.

Примітка: Сільська/селищна/міська рада, її виконавчий орган, сільський/селищний/міський голова як адміністративний орган, щодо адміністративного акта, процедурного рішення, дії чи бездіяльності якого подано скаргу,  реєструє скаргу у порядку, передбаченому у статті 42 ЗАП.

Після цього такий адміністративний орган не пізніше наступного дня передає (надсилає) її разом з матеріалами справи суб’єкту розгляду скарги. Можна припустити, що в системі органів місцевого самоврядування таким органом в переважній більшості випадків, є сільська/селищна/міська рада, якщо йдеться про оскарження адміністративних актів, процедурних рішень, дій та бездіяльності в частині здійснення саме власних повноваження органів місцевого самоврядування, сільських/селищних/міських голів. Про це більш детально буде зазначено нижче в цій публікації.

Примітка: Строк, в який адміністративний орган, стосовно якого подано скаргу (зокрема,  виконавчий орган ради, сільський/селищний/міський голова) повинні передати (надіслати) скаргу суб’єкту розгляду скарги, зокрема, сільській/селищній/міській раді разом з матеріалами адміністративної справи, обчислюватиметься саме робочим днем. Оскільки згідно із частиною першою статті 33 ЗАП строк, що становить десять днів і менше, обчислюється робочими днями. Зауважимо, що якщо при сільській/селищній/міській раді не створено комісії з розгляду скарг (про її утворення йтиметься нижче в цій публікації), то така скарга не може розглядатися місцевою радою, оскільки вона не буде вважатися суб’єктом розгляду скарги в розумінні ЗАП (частина третя статті 79 ЗАП). Відповідно до абзацу другого частини третьої статті 79 ЗАП у такому випадку скарга на адміністративний акт, процедурне рішення, дію чи бездіяльність адміністративного органу повинна бути подана до суду відповідно до закону.

Якщо скарга стосується здійснення органом місцевого самоврядування саме делегованого йому повноваження органу виконавчої влади, то цей орган місцевого самоврядування (адміністративний орган) надсилає таку скаргу у цей же строк відповідному центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику стосовно делегованого повноваження.

3. Адміністративне провадження за скаргою щодо сільської/селищної/міської ради, її виконавчого органу, сільського/селищного/міського голови, як адміністративних органів, починається з дня надходження скарги саме до суб’єкта розгляду скарги (зокрема, до сільської/селищної/міської ради). Тут варто знову ж таки зважати на положення частин першої та третьої статті 79 ЗАП, коли йдеться про оскарження рішень ради, процедурних її рішень, дій чи бездіяльності. Якщо при раді не буде утворено комісію з розгляду скарг, до завдань якої віднесено розгляд скарг щодо рішень ради, її процедурних рішень, дій чи бездіяльності, рада не зможе бути суб’єктом розгляду скарг “щодо себе”.

Реєстрація скарги суб’єктом розгляду скарги та повідомлення скаржнику про її надходження здійснюються в порядку, визначеному статтею 42 ЗАП.

 

Хто є суб’єктом розгляду скарг?

 

Відповідно до частини першої статті 79 ЗАП суб’єктом розгляду скарги є адміністративний орган вищого рівня (з урахуванням особливостей, визначених частиною третьою цієї статті, зокрема того, що у разі відсутності адміністративного органу вищого рівня, скарга щодо прийнятого адміністративного акта, процедурних рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу, подається до того самого адміністративного органу, який прийняв адміністративний акт, вчинив процедурні дії та/або прийняв процедурне рішення чи допустив бездіяльність, що оскаржуються, якщо при ньому утворено комісію з розгляду скарг, такий адміністративний орган має статус суб’єкта розгляду скарги), якщо інший суб’єкт не передбачений законом.

Суб’єктом розгляду скарги, пов’язаної із здійсненням органом місцевого самоврядування делегованого йому повноваження органу виконавчої влади, є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику щодо делегованого повноваження.

Зважаючи на положення статті 79 ЗАП можна припускати, що в системі органів місцевого самоврядування має застосовуватися ієрархія органів вищого рівня по відношенню до інших органів місцевого самоврядування, передбачена Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Тобто, наприклад, якщо сільська/селищна/міська рада буде органом вищого рівня по відношенню до виконавчого комітету, створеного цією ж радою з питань, що належать до власних повноважень виконавчого комітету ради, то саме вона виступатиме суб’єктом розгляду скарг щодо адміністративних актів (рішень), процедурних рішень, дій чи бездіяльності виконавчого комітету ради. В цьому випадку скарга, наприклад, на рішення виконавчого комітету ради буде подана виконавчому комітету, який не пізніше наступного дня передасть її раді як суб’єкту розгляду скарги.

При цьому, необхідно зважати, що сільська/селищна/міська рада не має адміністративного органу вищого рівня. Для таких випадків, коли адміністративні органи не мають над собою адміністративних органів вищого рівня, в частині третій статті 79 ЗАП передбачено певні виключення. Так, у разі відсутності адміністративного органу вищого рівня скарга щодо прийнятого адміністративного акта, процедурних рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу подається до того самого адміністративного органу, який прийняв адміністративний акт, вчинив процедурні дії та/або прийняв процедурне рішення чи допустив бездіяльність, що оскаржуються, якщо при ньому утворено комісію з розгляду скарг. Такий адміністративний орган має статус суб’єкта розгляду скарги. У разі, якщо такий адміністративний орган не утворив комісію з розгляду скарг, скарга на адміністративний акт, процедурне рішення, дію чи бездіяльність адміністративного органу подається до суду відповідно до закону.

Також є певні перестороги щодо можливої ролі сільської/селищної/міської ради в якості суб’єкта розгляду скарги щодо адміністративних актів, процедурних рішень, дій чи бездіяльності сільського/селищного/міського голови.

Так, у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”:

• по-перше, не передбачено жодної ієрархії між радою та сільським/селищним/міським головою, проте, визначено, що голова є відповідальним перед радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади;
• по-друге, серед повноважень сільського/селищного/міського голови майже не передбачено питань, які б належали до предмету та сфери регулювання ЗАП.

Також сільській/селищній/міській раді як суб’єкту розгляду скарги під час її розгляду та прийняття за результатами відповідного рішення, необхідно враховувати власні повноваження як представницького органу місцевого самоврядування, передбачені спеціальними законами, зокрема, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Так, зокрема, у випадку, якщо сільська/селищна/міська рада згідно з пунктом 15 статті 26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, діючи у визначених законодавством межах, скасує акт виконавчого органу відповідної ради (який не відповідає Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим в межах її повноважень), вона не вправі прийняти акт замість такого виконавчого органу, якщо це не віднесено до повноважень ради. Наприклад, у випадку скасування сільською/селищною/міською радою рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу на розміщення реклами, прийняти таке рішення замість виконавчого органу ради вона не вправі, оскільки надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами (пункт “а” підпункту 13 частини першої статті 30 Закону) віднесено до власних (самоврядних) повноважень саме виконавчого органу ради.

Примітка: Згідно з частиною першою статті 71 ЗАП в адміністративному акті, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи або покладає на неї певний обов’язок, зазначаються строки і порядок його оскарження (у тому числі найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб’єктом розгляду скарги, та вид суду, до якого особа може подати позов). Отже, при прийнятті, наприклад, рішення  негативного характеру сільська/селищна/міська рада, в обов’язковому порядку в ньому зазначає суб’єкта розгляду скарги, чим зорієнтує особу, стовоно якої прийняте рішення, до якого саме органу вона може його оскаржити. Те саме стосується і рішень інших адміністративних органів у системі місцевого самоврядування.

 

Правові основи функціонування комісії з розгляду скарг

 

Утворення комісії з розгляду скарг визначено ЗАП та Примірним положенням.

Так, згідно з частиною третьою статті 79 ЗАП передбачено, що суб’єкт розгляду скарги може утворити комісію з розгляду скарг.

Відповідно до пункту 5 Примірного положення уточнено, що комісія утворюється, зокрема:

• для сільських/селищних/міських/районних у містах (у разі їх утворення), районних та обласних рад - при місцевих радах, які прийняли адміністративний акт, вчинили процедурні дії та/або прийняли процедурні рішення чи допустили бездіяльність, що оскаржуються;
• для сільських/селищних/міських голів, виконавчих органів сільських/селищних/міських/районних у містах (у разі їх утворення) рад з питань реалізації власних повноважень місцевого самоврядування - при сільських/селищних/міських/районних у містах (у разі їх утворення) радах;
• для сільських/селищних/міських голів, виконавчих органів сільських/селищних/міських/районних у містах (у разі їх утворення) рад з питань здійснення виконавчими органами ради делегованих повноважень - при відповідних центральних органах виконавчої влади (їх територіальних органах), що реалізують державну політику щодо делегованого повноваження;
• для органів самоорганізації населення - при сільській/селищній/міській раді.

Враховуючи наведені вище положення, можна припустити варіант, коли одна комісія з розгляду скарг буде утворена відповідною радою при раді як суб’єкті розгляду скарг для розгляду скарг щодо таких, зокрема, адміністративних органів як сама рада, її виконавчих органів, а також сільського/селищного/міського голови.

 

Чи є обов’язковим утворення комісій з розгляду скарг?

 

Ні, утворення відповідної комісії не є обов’язковим, оскільки відповідно до частини другої статті 79 ЗАП це є правом, а не обов’язком адміністративного органу.

У органів місцевого самоврядування може постати також запитання щодо доцільності утворення такої комісії при раді. Відповідаючи на нього, варто зазначити, що згідно з частиною другою статті 82 ЗАП визначено, що скарга подається до адміністративного органу, що прийняв адміністративний акт, процедурне рішення та/або вчинив процедурну дію чи допустив бездіяльність, що оскаржується, який не пізніше наступного дня передає (надсилає) її разом з матеріалами справи відповідному суб’єкту розгляду скарги.

Тобто у випадку утворення сільською радою при цій сільській раді комісії з розгляду скарг, до завдань якої віднесено розгляд скарг на адміністративні акти ради, процедурні її рішення, дії чи бездіяльність, ця ж сільська рада буде суб’єктом розгляду скарги щодо своїх же рішень (якщо йдеться про власні її повноваження), і вона ж прийме остаточне рішення за результатами розгляду такої скарги.

Комісія ж з розгляду скарг, утворена при сільській раді, “попередньо” розгляне таку скаргу, прийме рекомендаційне рішення у формі висновку та надасть його раді для прийняття нею остаточного рішення, як це передбачено відповідно до абзацу другого частини другої статті 79 ЗАП. 

А от, наприклад, якщо не утворено комісію, до завдань якої віднесено розгляд скарг на адміністративні акти ради, процедурні її рішення, дії чи бездіяльність, то такі скарги щодо ради повинні подаватися одразу безпосередньо до суду, оминаючи при цьому саму раду.

Отже, доцільність чи недоцільність утворення комісії з розгляду скарг кожна окрема сільська/селищна/міська рада визначає самостійно. Вирішуючи це питання, необхідно зважати на принципи адміністративної процедури та орієнтуватися на права та інтереси осіб, захист яких покликаний забезпечити ЗАП.

Примітка: Комісія з розгляду скарг (у випадку її утворення), під час прийняття своїх рішень повинна враховувати компетенції відповідних органів місцевого самоврядування. Наприклад, розглядаючи скаргу щодо рішення виконавчого комітету ради про відмову в наданні дозволу на розміщення реклами, комісія з розгляду скарг не може рекомендувати суб’єкту розгляду скарги - сільській/селищній/міській раді - прийняти з цього питання нове позитивне рішення, оскільки прийняття такого рішення не належить до повноважень ради.

 

Хто може входити до складу комісії з розгляду скарг?

 

Згідно пункту 6 Примірного положення, комісія з розгляду скарг утворюється у складі голови, секретаря та її членів, кількість яких визначається адміністративним органом, який її утворює. Важливо, що сільська/селищна/міська рада може утворити декілька комісій за різними напрямами діяльності.

Відповідно до частини другої статті 79 ЗАП та Примірного положення, передбачено, що до складу комісії, крім посадових осіб сільської/селищної/міської ради можуть включатися представники інститутів громадянського суспільства (за їх згодою) у кількості, що не перевищує третини її загального складу.

Примітка: Згідно з пунктом 7 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. №996, під інститутами громадянського суспільства необхідно розуміти громадські об’єднання, релігійні, благодійні організації, творчі спілки, професійні спілки та їх об’єднання, асоціації, організації роботодавців та їх об’єднання, органи самоорганізації населення, недержавні медіа, інші непідприємницькі товариства та установи, легалізовані відповідно до законодавства. За необхідності в Положенні про комісію з розгляду скарг можна деталізувати процедуру відбору представників інститутів громадянського суспільства до її складу.

Тобто, місцева рада утворює комісію, до складу якої повинні увійти саме посадові особи ради (як це і передбачено ЗАП) і за бажанням представники інститутів громадянського суспільства. 

З метою надання методичної та/або експертної  допомоги в підготовці та перегляді адміністративної справи за скаргою, відповідного застосування правових норм, комісіям з розгляду скарг, утвореним при сільських/селищних/міських радах, до  розгляду скарг доцільно залучати також відповідних фахівців - посадових осіб місцевого самоврядування залежно від сфери питань, що є предметом скарги. Така можливість передбачена відповідно до частини першої статті 29 ЗАП, згідно з якою адміністративний орган за клопотанням учасника адміністративного провадження або з власної ініціативи, а також у випадках, передбачених законом, залучає до участі в адміністративному провадженні особу, яка сприяє розгляду справи та участь якої необхідна для розгляду справи, - свідка, експерта, спеціаліста, перекладача. Такі особи не є членами комісії з розгляду скарги і відповідно на засіданні комісії не беруть участі у прийнятті рішення (голосуванні) за результатами розгляду скарги.

 

Рішення комісії з розгляду скарг

 

Рішення комісії з розгляду скарг оформляється у формі висновку, що має рекомендаційний характер і є обов’язковим для розгляду суб’єктом розгляду скарги, зокрема, відповідною сільською/селищною/міською радою.

Відповідно до абзацу другого частини другої статті 79 ЗАП остаточне рішення щодо скарги повинно бути прийняте саме суб’єктом розгляду скарги не пізніш як на п’ятий робочий день з дня отримання рішення комісії з розгляду скарг. У цьому контексті варто зауважити, що на практиці дотримання саме сільськими/селищними/міськими радами (як суб’єктами розгляду скарг) таких граничних строків буде ускладнене, ураховуючи особливості організаційно-процедурного процесу призначення та підготовки засідань рад. Тому тут можна застосувати положення частини п’ятої статті 34 ЗАП, якою передбачено, що у разі неможливості вирішення справи, що розглядається колегіальним адміністративним органом (в нашому випадку - сільською/селищною/міською радою), у строк, визначений законом (в нашій ситуації це, зокрема, п’ятиденний строк з дня надходження рішення комісії з розгляду скарг до сільської/селищної/міської ради), така справа має бути вирішена на його першому засіданні після закінчення зазначеного строку. У такому разі посадова особа колегіального адміністративного органу або посадова особа його апарату (секретаріату, виконавчого органу), яка розглядає справу, повідомляє в письмовій формі учасників адміністративного провадження про причини, що унеможливлюють вирішення справи у визначений строк, не пізніше ніж за три робочі дні до завершення строку, визначеного, зокрема, законом.

Отже у такій ситуації посадова особа апарату сільської/селищної/міської ради та її виконавчого комітету, отримавши рішення комісії з розгляду скарг, у переважній більшості випадків повинна буде повідомляти учасників адміністративного провадження про неможливість розгляду радою скарги у п’ятиденний строк з дня її надходження до апарату. Звісно, що таке повідомлення також буде відбуватися після здійснення всіх дій, передбачених загальними правилами ведення діловодства (реєстрація рішення комісії з розгляду скарг, передача його сільському/селищному/міському голові для резолюції тощо).

Рішення за результатами розгляду скарги повинно бути прийнято сільською/селищною/міською радою на її засіданні з урахуванням законів України “Про адміністративну процедуру” (зокрема, статті 34 цього Закону), “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про доступ до публічної інформації”, регламенту відповідної ради щодо формування порядку денного засідання ради, розробки та оприлюднення проєкту рішення, прийняття рішення та його оприлюднення.

Важливо зауважити, що згідно з частиною восьмою статті 85 ЗАП у випадках, передбачених законом, якщо рішення за скаргою на адміністративний акт не прийнято та/або не доведено до відома скаржника у строк та в порядку, визначених законом, скарга вважається повністю задоволеною з дня, наступного за днем закінчення визначеного строку.

Примітка: Проєктом Закону України “Про  внесення змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з прийняттям Закону України "Про адміністративну процедуру" №10161 (законопроєкт 20.12.2023 р. прийнято за основу) пропонується, в тому числі,  внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, зокрема, передбачається:

• доповнити статтю 59 частиною 13 та визначити, що адміністративні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування приймаються, набирають чинності, припиняють дію та виконуються з урахуванням вимог, встановлених Законом України “Про адміністративну процедуру”;
• внести зміни до частини другої статті 77, доповнивши її нормою, що спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, які виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в порядку адміністративного оскарження відповідно до Закону України «Про адміністративну процедуру» та/або судовому порядку.

---

Група експертів Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» постійно працює сприяє імплементації Закону України «Про адміністративну процедуру», напрацьовує алгоритми дій органів місцевого самоврядування, що поширюються на відповідних заходах. Так, зокрема, 29.01.2024 р. та 13.02.2024 р. експерти Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» провели відповідні тематичні зустрічі, в яких взяли участь понад 1000 посадових осіб місцевого самоврядування із понад 400 місцевих рад з 11 областей. Під час дискусії обговорили основні виклики у реалізації Закону України «Про адміністративну процедуру», практичні кейси із запровадження цього Закону в діяльності ОМС, проаналізували найбільш поширені запитання від органів місцевого самоврядування, зокрема, поняття та особливості нормативно-правового регулювання процедури адміністративного оскарження, дефініцію та ознаки адміністративного органу, суб’єкта розгляду скарги, проаналізували строки розгляду скарг, правовий статус комісії з розгляду скарг та змістовне наповнення положення про таку комісію. Під час заходів від учасників надійшло багато запитань, що свідчить про актуальність та затребуваність теми для органів місцевого самоврядування.