Інститут старост продовжує розвиватися, і в умовах воєнного стану його функціонування потребує додаткового унормування. Із появою законопроекту №9518 відкрилася можливість не лише удосконалити правове регулювання інституту старост в умовах воєнного стану, але й точково відкоригувати деякі положення статті 54-1 Закону №280/97-ВР. Передусім ті, що з’явилися чи зазнали законодавчих змін після ухвалення Закону №1638-ІХ від 14.07.2021 р. (законопроект №4535). Такі норми не узгоджуються із деякими положеннями як у рамках самого Закону №280/97-ВР, так і за його межами, а також окремими статистичними даними. Про ці та інші дотичні питання поговоримо далі.

Розпочну із двох норм, в яких неоднаково відображено спосіб появи старост у складі виконавчого комітету. Так, частина 4 статті 52 Закону №280/97-ВР визначила, що сільська, селищна, міська рада за пропозицією сільського, селищного, міського голови може прийняти рішення про входження старост до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. Поруч з цим, інша норма встановила, що староста працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, а в разі обрання членом цього виконавчого комітету - у виконавчому комітеті ради (абзац перший частини 2 статті 54-1).

Довідково! Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» №805-ІХ від 16.07.2020 р. виключив із Виборчого кодексу України та Закону №280/97-ВР норми, які передбачали обрання старост на місцевих виборах. Натомість означений Закон визначив, що староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Враховуючи, що старости як члени відповідного виконавчого комітету не обираються, а також ту обставину, що старости можуть виключно входити до його складу за посадою відповідно до рішення сільської, селищної, міської ради, абзац перший частини 2 статті 54-1 доцільно було б викласти у редакції, наведеній у Таблиці 1.

Таблиця 1

Інша норма, яка своїм змістом привертає до себе увагу – абзац другий частини 1 статті 54-1 Закону №280/97-ВР, в якому сказано (цитую):

«Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала таку підтримку у старостинському окрузі:

• з кількістю жителів до 1500 - більше 20 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах;
• з кількістю жителів від 1500 до 10 тисяч - більше 17 відсотків голосів;
• з кількістю жителів від 10 тисяч до 20 тисяч - більше 14 відсотків голосів;
• з кількістю жителів від 20 тисяч до 30 тисяч - більше 10 відсотків голосів;
• з кількістю жителів більше 30 тисяч - більше 7 відсотків голосів жителів від загальної кількості жителів відповідного старостинського округу, які є громадянами України і мають право голосу на виборах».

Вельми нелогічною виглядає тут градація кількості жителів у старостинських округах навіть у контексті чисельності жителів сільських територіальних громад, вже не кажучи про наявну кількість жителів у старостинських округах на момент розроблення та ухвалення законопроекту №4535. Адже в Україні відсутні навіть сільські територіальні громади із такою кількістю жителів, яку аналізована норма передбачає у старостинських округах. З огляду на цю обставину можна принаймні зробити припущення, що розробники законопроекту №4535 не зважали на статистичні дані щодо кількості жителів бодай у сільських територіальних громадах. Бо якби зважали, то розглядувана норма оперувала б зовсім іншими цифрами. Тому, вважаю, що не буде зайвим проаналізувати відповідну статистику та внести необхідні корективи у зміст абзацу другого частини 1 статті 54-1. Як кажуть в народі: краще пізно, аніж ніколи.

Поруч з цим, у статті 54-1 є ще один припис, який не може не привертати до себе увагу. Це частина 4, яка визначає мінімальну кількість жителів у старостинському окрузі. Передбачаю, що дехто скаже: а що тут неправильного, адже Верховна Рада як єдиний законодавчий орган в Україні встановила допустиму найменшу кількість жителів, які мають проживати в утворених радами громад старостинських округах.

Все було б дійсно правильно, якби не одне «але», що певною мірою нівелює таку правильність. Першим «але» є одна із норм Європейської хартії місцевого самоврядування, яку ратифікувала Україна ще 15.07.1997 р. Зокрема, ця норма визначила таке (цитую):

«Стаття 6

Відповідні адміністративні структури і ресурси для виконання органами місцевого самоврядування своїх завдань

1. Без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління».

З наведеної норми принаймні можна зрозуміти, що « … можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури …» якраз і передбачає право рад громад самостійно визначати кількість жителів в утворюваних старостинських округах з « … урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління». Адже від кількості жителів у старостинському окрузі тією чи іншою мірою залежатиме, наскільки староста дієво здійснюватиме надані повноваження, що врешті-решт позначатиметься на ефективності управління в громаді в цілому.

Зверніть увагу! Із набуттям чинності Законом №1638-ІХ (законопроект №4535) ради громад втратили право самостійно визначати кількість жителів у старостинських округах, а у разі прийняття норми, що передбачає за певних обставин утворювати округи із кількістю не менше 200 жителів (законопроект №9518), отримають лише виключення із загального права і те не усі.

З огляду на цю обставину, авторам законопроекту №9518 варто було б переглянути своє ставлення щодо права сільських, селищних, міських рад самостійно визначати кількість жителів в утворюваних ними чи переформатовуваних старостинських округах та відновити статус-кво рад за цим  повноваженням. Адже ті норми, які стосуються утворення старостинських округів мають повністю узгоджуватися із відповідними положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування та відповідати тенденціям і логіці децентралізаційних процесів в Україні.

Другим «але» є та обставина, що після завершення процесу утворення укрупнених територіальних громад та внесення відповідних змін до законодавства України, кожна територіальна громада де-юре вважається спроможною. Це означає, що кожна громада здатна за рахунок власних ресурсів та у межах наявних повноважень вирішувати питання місцевого значення, визначені законом, у т.ч.:

• визначати на власний розсуд оптимальну кількість старостинських округів та посад старост;
• нести відповідні витрати на оплату праці старост та утримання відповідних офісів/адміністративних приміщень на території старостинських округів.

Важливо! Не варто чекати, що норми Європейської хартії місцевого самоврядування будуть максимально імплементовані у новій редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Це потрібно робити вже і така нагода після реєстрації законопроекту №9518 з’явилася.

Зважаючи, що децентралізація є однією із складових реформ, то у цьому контексті й питання щодо кількості жителів у старостинському окрузі мали б вирішувати представницькі органи відповідних територіальних громад, як це було раніше, а не Верховна Рада України на законодавчому рівні. Якщо український парламент визначає мінімальну кількість жителів у старостинському окрузі, то цим самим ставляться під сумнів щонайменше три речі:

• децентралізація як така;
• дотримання норм Європейської хартії місцевого самоврядування в частині права представницьких органів на визначення власних внутрішніх адміністративних структур з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління;
• факт утворення в Україні спроможних територіальних громад.

Якщо ради громад при утворенні старостинських округів зобов’язані керуватися встановленими «нагорі» обмеженнями щодо кількості у них жителів, то тут вочевидь має місце недодецентралізація та недотримання Європейської хартії місцевого самоврядування щонайменше у частині визначення власних внутрішніх адміністративних структур.

А якщо згодом увести в дію пропоновану законопроектом №9518 норму, яка передбачає опцію з можливістю утворення старостинських округів із не менше аніж 200 жителями, то тут держава на національному рівні в особі Мінінфраструктури вимушена буде додатково адмініструвати питання, в якому не вбачається особливої потреби. Якщо слідувати логіці децентралізації, то не варто ускладнювати те, що мало б робитися на місцях.

Зверніть увагу! Якщо логічним наслідком процесу децентралізації було право сільських, селищних, міських рад самостійно визначати кількість жителів в рамках повноваження, яке передбачає утворення старостинських округів, то позбавлення відповідних рад такого права варто розцінювати як крок назад на шляху децентралізації місцевого самоврядування.

Іншим питанням, яке не може не привертати до себе увагу є формулювання повноваження старости, зміст якого визначив пункт 1 частини 5 статті 54-1 Закону №280/97-ВР. Це повноваження, зокрема, передбачає таке (цитую): «1) уповноважений сільською, селищною, міською радою, яка його затвердила, діяти в інтересах жителів відповідного старостинського округу у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;». Не важко побачити, що у змісті цього повноваження присутня інформація процедурного характеру, яка жодним чином не стосується самого повноваження та частково дублює зміст іншої норми. Про те, що староста затверджується на посаду сільською, селищною, міською радою зафіксовано у частині 1 статті 54-1 №280/97-ВР. Недоліком формулювання означеного повноваження є те, що воно не починається із дієслова, яке відповідало б на запитання «що робить?». Якщо інші повноваження старости здебільшого відповідають цьому критерію, то аналізоване повноваження потребує коригування, оскільки містить зайву інформацію. Це потрібно зробити, керуючись щонайменше такими міркуваннями:

• повноваження старости повинні містити опис змісту дій як відповідної посадової особи місцевого самоврядування;
• повноваження старости не повинно тією чи іншою мірою дублювати інші норми закону, зокрема, процедурного характеру, які безпосередньо не стосуються змісту такого повноваження;
• чинна редакція розглядуваного повноваження не має слугувати негативним прикладом формулювання повноваження старости для демонстрації на тренінгах із нормопроектувальної техніки.

У зв’язку з цим, пропоную пункт 1 частини 5 статті 54-1 викласти у редакції, наведеній у Таблиці 2.

Таблиця 2

Не можна обійти стороною й підконтрольність та підзвітність старости, про які йдеться у частині 6 статті 54-1. Зокрема, там визначено, що «При здійсненні наданих повноважень староста є відповідальним і підзвітним сільській, селищній, міській раді та підконтрольним сільському, селищному, міському голові». На перший погляд, нічого особливого. Втім, на мою думку, це не зовсім так. За змістом процитованої норми староста щонайменше має контролюватися сільським, селищним, міським головою в режимі реального часу. Це неможливо буде зробити навіть тоді, коли у територіальній громаді здійснюватиме надані повноваження лише один/одна староста. Теж саме можна сказати й про підзвітність старости. Адже староста має звітувати « … про свою роботу … », як це сказано у наступному реченні аналізованої норми, а не при здійсненні наданих повноважень. У зв’язку з цим можна дійти висновку, що перше речення частині 6 статті 54-1 потрібно відкоригувати з таким розрахунком, щоб воно охоплювало б і підзвітність, і підконтрольність старости та узгоджувалося із рештою змісту цієї ж статті. Пропоную викласти означене речення у редакції, наведеній у Таблиці 3.

Таблиця 3

І на останок декілька тез по позитивні зміни, які пропонує законопроект №9518. Передусім хочеться зазначити про доповнення повноваження старости, яке передбачає його/її право на гарантований виступ не лише на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, засіданнях її постійних комісій та виконавчого комітету з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного старостинського округу, але й на засіданнях органів самоорганізації населення, що діють в межах відповідного старостинського округу. Сподіватимемося, що згодом органи самоорганізації населення стануть тим інструментом, що додатково розширюватиме можливості жителів територіальних громад щодо безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення та сприятиме посиленню інституційної спроможності старост на місцях.