Автори:
Андрій Дарковіч, дослідник Центру соціологічних досліджень,
вивчення децентралізації та регіонального розвитку KSE Institute

Мирослава Савісько, менеджерка проєктів Центру соціологічних досліджень,
вивчення децентралізації та регіонального розвитку KSE Institute

Тема стійкості України до російської агресії популярна як в академічних публікаціях (Romanova, 2022, Huss, 2022, Keudel & Huss 2023, Kurnyshova, 2023), так і у ЗМІ. Проте великий попит на щось за відсутності уніфікованого розуміння предмету часто призводить до підміни понять. Так частково сталося зі стійкістю: замість дослідження й ґрунтовного аналізу цього явища в суспільстві вона стала безумовною характеристикою всього українського.

Цей підхід віддаляє нас від найважливішого уроку війни — можливості дослідити, що саме створює та підсилює стійкість, та з чим нам потрібно працювати під час розробки політик. Адже стійка Україна 24 лютого 2022 року й нині — це не даність, а набір чинників та характеристик (предикторів), які дозволили суспільству та інституціям впоратися з першими шоками. Задача дослідників та розробників політик – виокремити та розглянути ці чинники, адже це дає можливість вплинути на збереження стійкості до нових шоків, які ми переживаємо майже щодня. 

Рік тому ми поставили собі запитання: що допомогло органам місцевого самоврядування залишитися стійкими? 

Щоб відповісти на це запитання, ми: 

1. вивчали та операціоналізували три виміри стійкості інституцій місцевого самоврядування: готовність (preparedness), надійність (robustness) та адаптацію (adaptation) разом з представниками громад та фахівцями у сфері [1];
2. провели два опитування протягом травня-листопада 2022 року серед представників органів місцевого самоврядування (ОМС);
3. визначили можливі фактори, які сприяють стійкості;
4. провели регресійний аналіз, де перевірили, які незалежні змінні (демографічні, економічні та фактори соціального капіталу) мають статистично значущий вплив на залежну змінну – надійність/готовність/адаптацію [2]. 

Детальніше про методологію, операціоналізацію та інше можна почитати за посиланням та в академічній статті “Explaining Ukraine’s Resilience to Russia’s Invasion: the Role of Local Governance ” [3].

Рисунок 1. Географія опитувань для дослідження серед громад у травні-листопаді 2022 року

Джерело: розрахунки авторів

Нижче презентуємо найцікавіші результати дослідження та міркуємо, як можна їх використати. 

Більша частка власних бюджетних надходжень

Кращі економічні показники вказують на вищу стійкість громад. Частка власних надходжень в загальному обсязі доходів громади позитивно корелює з готовністю (preparedness) громади до шоків війни. Підкреслимо, що не загальний обсяг власних надходжень на душу населення, а саме нижча залежність громади від субвенцій та дотацій з державного бюджету позитивно впливає на її готовність до складних, багатовимірних потрясінь. На нашу думку, цей показник відображає здатність громади мобілізувати фінансові ресурси з різних місцевих податків, зборів та інших джерел, що робить її фіскально самодостатньою, а отже, автономним та ефективним суб’єктом бюджетної системи. 

Незважаючи на те, що реформа децентралізації в Україні наголошує на необхідності розбудови спроможності громад, сільські громади мають нижчу спроможність генерувати власні доходи, ніж міські. У середньому частка власних доходів у міських громадах на сім відсотків вища, ніж у сільських. 

Довший досвід управління

Близько 13% усіх громад мали статус “місто обласного значення” до початку реформи децентралізації. Такий статус надавався містам, які були економічними та культурними центрами з розвиненою промисловістю та населенням понад 50 000 осіб. Цим містам було дозволено залишати у себе 75% податку на доходи фізичних осіб; їм також були передані такі функції як стратегічне соціально-економічне планування, які для сільських громад виконували районні адміністрації. Тому ми вирішили використати цей показник як непрямий чинник ресурсної рівності та управлінського досвіду громад. 

Наше дослідження показало позитивну кореляцію між наявністю в громаді міста обласного значення та балом громади за нашим Індексом готовності (preparedness). Ми припускаємо, що на цей зв’язок (що зберігається навіть з урахуванням міського статусу громади, тобто серед міських громад міста обласного значення також виділяються) впливає тривале економічне процвітання цих міст, а також багаторічний досвід управління значними фінансовими ресурсами та стратегічного планування, який ці міста накопичили до початку децентралізації. 

Більша кількість громад-партнерів

Угоди про співробітництво з іншим громадами в Україні мають позитивний вплив на всі три виміри стійкості — готовність, адаптацію та надійність. Ми пояснюємо це тим, що якщо органи місцевого самоврядування підписували угоди до повномасштабної війни, вони мали необхідні горизонтальні зв’язки для швидкого обміну ресурсами, досвідом та найкращими практиками у кризові перші місяці, тижні й на момент опитування. 

Більша залученість громади

З глибинних інтерв’ю з головами громад ми знаємо, що координація та об’єднання зусиль були критично важливими під час взаємодії не лише між громадами, але і в межах громади – з місцевим бізнесом, громадськими організаціями, внутрішньо переміщеними особами тощо. Таку залученість важко операціоналізувати, тому для цього ми обрали декілька показників. Серед них рівень участі громадян у місцевих виборах та факт створення центрів підтримки бізнесу позитивно пов’язані з показниками адаптації та готовності (зв’язок значущий навіть з урахуванням міського чи сільського статусу громади), в той час як кількість молодіжних центрів та рад не показали будь-якого статистично значущого зв’язку. Це може бути пов’язано з обмеженою кількістю даних та/або розміром вибірки. 

Отже, не лише матеріальні ресурси, а й залученість та врядування важливі для забезпечення готовності як виміру стійкості. У цьому сенсі реформа децентралізації в Україні, спрямована на розбудову спроможності громад та посилення участі громадян на місцевому рівні, сприяла підвищенню стійкості перед вторгненням. Реформа децентралізації також підвищила стійкість, проклавши шлях до обміну знаннями та співпраці між громадами через угоди про співробітництво. 

Що стало бар’єром для стійкості ОМС?

Близькість лінії фронту та кордону з росією та Білоруссю 

На призупинення надання послуг та відсутність адаптаційних заходів більшою мірою впливав регіон та його ураженість військовими діями. Ймовірність повного припинення надання адміністративних послуг або послуг із вивезення сміття була вищою в громадах, розташованих у північному макрорегіоні, особливо в тих, що розташовані ближче до кордону з Білоруссю та росією (навіть з урахуванням досвіду окупації громад). Водночас громади, розташовані в північних регіонах і ближче до лінії зіткнення, виявилися більш стійкими за показниками адаптації до зими, ніж ті, що розташовані в південних регіонах і ближче до ЄС. Можливо, шок від близьких воєнних дій або окупації посилив мотивацію для підготовки до можливих майбутніх шоків.

Це контрастує з показником готовності, де на результати громад за нашим індексом не вплинули географічні чинники. Це спостереження підкреслює багатогранну природу стійкості, вказуючи на те, що різні типи громад можуть мати різні показники за різними вимірами. 

Громади з більшою кількістю населення, міським типом поселення та міським населенням, як правило, мають кращі показники готовності (preparedness). Поясненням може бути те, що до вторгнення міські громади мали більші людські та фінансові можливості для залучення та розвитку наявних ресурсів з метою передбачення потенційних потрясінь, підготовки до них та забезпечення свого функціонування. 

Що з цим робити?

Як бачимо з результатів дослідження, як матеріальні, так і нематеріальні ресурси впливають на здатність громад впоратися із сучасними загрозами інституційній стійкості. Водночас хоч децентралізація і вплинула на інституційний розвиток громад та посилила сільські та селищні громади завдяки амальгамації й передачі фінансових ресурсів на низовий рівень, ми фіксуємо значку різницю в стійкості між більш урбанізованими громадами, колишніми містами обласного значення та рештою населених пунктів. Тому на нашу думку, в плануванні політик та програм варто: 

• розвивати кадровий ресурс в сільських та селищних громадах

Розрив між містом та селом не є чимось новим та характерним тільки для України. Щонайменше 84% громад до реформи децентралізації не мали досвіду проєктного менеджменту. Навички роботи з даними, проєктного менеджменту та стратегічного планування є ключовими не лише для стійкості, а й для відбудови. Без збільшення уваги до спроможностей сільських та менших за розміром міських громад вони не зможуть рівноцінно конкурувати за ресурси донорів для відбудови, а розрив між великими містами та рештою громад лише зростатиме. 

Тому потрібні не лише такі проєкти як Community-led Inclusive Recovery (CLIR) від Support to Ukraine Reforms (SURGe), а й комплексні програми навчання лідерів невеликих громад, виділення фіксованого бюджету на аналітичну та проєктну підтримку малих і середніх громад (в рамках роботи Агенцій регіонального розвитку або в межах функцій реформованих районів). 

• розвивати стійкість прифронтових територій та громад поруч із прикордонними територіями

Наразі у 30 км зоні від російського та білоруського кордону входять 109 територіальних громад, серед яких 81 – сільські та селищні. Кожна зі складових стійкості — підготовка, надійність, адаптивність — ще більш критичні на цих територіях, ніж у решти громад. Серед громад на цих територіях треба вивчати та поширювати особливі практики підготовки до криз та створити “пояси стійкості”, які б забезпечили більшу безпеку місцевого населення. Більше про найкращі практики адаптації та політики розвитку стійкості можна прочитати у дослідженні нашого центру. Основні формати розвитку, які ми пропонуємо, – це створення координаційної групи з розвитку стійкості та затвердження Resilience Programme громади, як Львові у партнерстві з РНБО та The York Emergency Planning College (EPC) та використання досвіду Нідерландів та Великої Британії, де функціонують округи безпеки та форуми стійкості [4].

• розвивати співпрацю між громадами та в межах громад

Низова співпраця є критично важливою як у звичайний час, так і у шокових умовах. Горизонтальна взаємодія часто працює краще, ніж очікування вказівок від обласного та центрального рівнів, забезпечуючи швидше реагування та адаптацію. Тому такими важливими є ініціативи відновлення у форматі “громада — громаді” (наприклад, “Пліч-о-пліч”), участь в асоціаціях, можливості спільної подачі та реалізації проєктів у рамках угод про співробітництво та інших форм взаємодії та обмінів між громадами. Важливість процесу кооперації громад варто врахувати як донорам у процесі створення проєктів, так і в державних політиках, заохочуючи співпрацю громад.

Для розвитку горизонтальної взаємодії в межах громади важливими є відкриті до участі та системні зустрічі в рамках Рад підприємців, внутрішньо переміщених осіб, молоді тощо. Для активних представників бізнесу й громадянського суспільства важливе саме залучення до планування програм та проєктів, а не постфактум інформування про ухвалення рішення. 

• не обмежувати повноваження громад та завершити реформу децентралізації 

Збільшені повноваження та фінансові можливості для ОМС створили новий суспільний договір між громадянами та місцевими адміністраціями, який сприяє взаємній довірі: сплачуючи податки до муніципальних бюджетів, місцеві жителі та бізнес стають “принципалами”, що дозволяє їм вимагати від своїх “агентів” (місцевих адміністрацій) якісних публічних послуг в обмін на збільшення податків (Arends et al, 2023). Децентралізація також привела до переходу від планування, орієнтованого на державу, до залучення місцевих зацікавлених сторін. Ці процеси в жодному разі не варто обмежувати чи зупиняти. 

Вивчення стійкості територіальних громад до викликів війни та вплив на це реформи децентралізації – це частина довготривалого дослідження Центру соціологічних досліджень, вивчення децентралізації і регіонального розвитку KSE Institute у партнерстві з Програмою “U-LEAD з Європою”, що спільно фінансується ЄС та його державами-членами Німеччиною, Польщею, Швецією, Данією, Естонією та Словенією.

Додаток. Визначення вимірів стійкості

[1] Детальніший опис операціоналізації стійкості у Додатку 1.

[2] Ми мали дві контрольні змінні (а саме, чи була громада міською/сільською (селищною) та чи перебувала вона в зоні бойових дій або близько від лінії фронту станом на 20 червня 2022 року).

[3] Стаття очікує публікації у журналі Governance, автори: Тимофій Брік (KSE); Марина Рабінович (KSE and University of Agder); Андрій Дарковіч (KSE); Мирослава Савісько (KSE); Валентин Гацко (KSE); Сергій Титюк (KSE); Ігор Піддубний (KSE). Наразі можна ознайомитися з короткою презентацією у PONARS.

[4] Ці пропозиції також опубліковані експертами НІСД (Рєзнікова,Войтовський, Лепіхов, 2021)