Міркування під проєктом «Пропозиція щодо регламенту Європейського парламенту та ради про створення Інструменту для України»

Автори: 
Віталій Безгін, народний депутат України ІХ скликання
Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства.
Юрій Третяк, експерт з регіонального розвитку

Замість вступу

«Жодних планів без грошей, жодних грошей без планів», — це гасло стає популярним серед українських посадовців. Його почали вживати ще в Мінрегіоні зразка 2014 року й тепер використовують у новоутвореному Мінінфраструктури, до відання якого передано питання регіонального розвитку, місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою. Зараз мало хто пам’ятає, чому з’явилося це гасло, та його поява не випадкова.

Вона пов’язана зі спробами запровадити в Україні формування та реалізацію державної регіональної політики на європейських засадах, використовуючи європейські моделі планування розвитку. А там усе дуже чітко, системно та гармонійно: якщо готують якусь стратегію/план, то обов’язковим його складником є визначення сум гарантованого фінансування, тобто не може бути плану, якщо під нього нема грошей. Так само публічних коштів не виділяють, якщо немає плану під їх використання.

На жаль, для України це було й наразі залишається недосяжною мрією. Ми готуємо та презентуємо стратегії, програми, плани, під які немає гарантованого фінансування. Створюємо комісії з відбору проєктів, визначаємо структуру проєктів, індикатори успішності — все майже як у ЄС, а потім… ухвалюємо рішення, що профінансуємо щось інше. Чиюсь чергову «хотілку». Дивна ситуація. Під план коштів нема, а під «хотілку» — є. Та незабаром таку історію буде припинено. Як-то кажуть, кожне нещастя приховує ще й можливість, головне — її ідентифікувати й не втратити.

Нова можливість

20 червня 2023 року Європейський Союз оголосив про «створення Інструменту для України» — законодавчого врегулювання питання допомоги Україні для її відновлення та здійснення передвступних заходів для приєднання до ЄС. Ціна питання — 50 млрд євро до 2027 року.

Оскільки вже була публікація про певні принципи та вимоги для отримання таких значних ресурсів Україною, ми тут зупинимось на тому, що часто залишається за кадром.

Тисячі кілометрів доріг, сотні мостів чи мільйони квадратних метрів мало що означають для конкретної Марії чи Василя десь на Сумщині, Херсонщині чи Івано-Франківщині. Реалізацію такого амбітного Інструменту, такої значної фінансової підтримки має бути спрямовано власне на людину, на українців, які живуть у різних регіонах, поселеннях по всій Україні. Тому сьогодні перед нами стоїть дуже складне, але надзвичайно важливе завдання спланувати й використати ці європейські мільярди через конкретні проєкти (не об’єкти), керуючись саме інтересами конкретної людини в конкретному регіоні.

По суті, отримання Україною 50 млрд євро впродовж чотирьох років створює можливість нарешті отримати «плани з грошима», й тут головне — не втратити голову та не забути про людину й території. Для цього ми маємо працювати та планувати в парадигмі європейської політики згуртованості, яка є ключовою інвестиційною політикою ЄС й однозначно має стати ключовою політикою нарешті децентралізованої України. Адже саме незгуртованість українського простору створювала для Росії ілюзію можливості швидко захопити Україну.

Територіальний підхід — в основу планування

В Договорі про функціонування ЄС є ключова стаття, що визначає підходи до політики згуртованості й наголошує на територіальному підході до планування.

«Стаття 174. З метою сприяння загальному гармонійному розвиткові Союз розробляє та провадить дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості. Зокрема Союз спрямовує свою діяльність на зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів та відсталих регіонів, що перебувають у найменш сприятливих умовах. Серед зазначених регіонів особливу увагу слід приділяти сільській місцевості, територіям під впливом промислової трансформації, регіонам, що страждають від суворих та постійних природних або демографічних вад, таким як регіони Крайньої Півночі з дуже низькою щільністю населення, а також острівним, прикордонним та гірським районам».

Якщо уважно прочитати цю статтю Договору та спроєктувати її на українські реалії, побачимо: це саме те, що нам потрібно:

По-перше, «зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості». Перед війною як в Україні, так і за її межами публікували мапи соціоментальних відмінностей між регіонами, за якими робили висновки щодо наявних ліній розколу між регіонами. Панівна мова, панівна церква, власні герої та історія на регіональному рівні були різними, що разом із обмеженими комунікаціями між регіонами ослабляло країну. Тепер таке міжрегіональне зближення та згуртування стає частиною нашої внутрішньої політики, яка відповідатиме політиці ЄС.

По-друге, «зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів та відсталих регіонів, що перебувають у найменш сприятливих умовах». Цей орієнтир для нашої державної регіональної політики є вкрай актуальним. До війни асиметрія розвитку між українськими регіонами поступово збільшувалася (хоча європейську політику спрямовано на зменшення асиметрії), й особливо помітно — в порівнянні з Києвом. Війна нині істотно обвалила регіональні економіки, що призвело до ще більшого розриву між Києвом і регіонами. Відбулася деіндустріалізація та деурбанізація значних територій, які практично зруйновано, велика частка продуктивних сил перемістилася зі східних високоурбанізованих територій на центральні та західні помірно урбанізовані території.

По-третє, «особливу увагу слід приділяти сільській місцевості, територіям під впливом промислової трансформації, регіонам, що страждають від суворих та постійних природних або демографічних вад, таким як регіони Крайньої Півночі з дуже низькою щільністю населення, а також острівним, прикордонним та гірським районам», — ця формула якраз дає критерії визначення територій, що потребують особливої уваги з боку держави. В нашому законодавстві (Закон України «Про засади державної регіональної політики») вже визначено поняття «функціональний тип території» і є, по суті, всі ці типи європейських територій, за винятком регіонів Крайньої Півночі. Проте в нас є категорія прикордонних із РБ та РФ територій, де завжди залишатиметься загроза ударів із боку агресора й де щільність населення після окупації ще зменшилася.

Такий детальніший розгляд статті 174 Договору про функціонування ЄС дає змогу чіткіше зрозуміти вимоги до України щодо Плану, які випливають зі згаданого вище Інструменту для України.

План України

Тут теж усе максимально конкретно.

Європейський Союз у проєкті документу про Інструмент зауважує: «Україна повинна підготувати План як узгоджену, всеосяжну та адекватно збалансовану відповідь на відновлення та модернізацію України, підтримку її економічного, соціального та екологічного відновлення та прогресу на шляху вступу до Союзу». Тобто йдеться про комплексний документ, що стосується двох складників: відновлення/реконструкції (ліквідації наслідків війни) та модернізації/розвитку (прискорення розвитку для інтеграції у ЄС як держави-члена).

План має бути дуже детальним, оскільки саме на конкретні його цілі виділятимуть кошти. «План України має включати реформи та інвестиційні заходи, а також якісні та кількісні кроки, які гарантують задовільне виконання цих заходів, а також орієнтовний графік їх реалізації». «Допомога в рамках Інструменту реалізовується за робочими програмами», що, зокрема, дає змогу гнучко підійти до вирішення проблем відновлення та розвитку різних типів територій за допомогою окремих програм.

Виконання завдань/заходів Плану прямо означає отримання чи неотримання запланованих коштів від ЄС: «Виплати за Інструментом мають здійснюватися згідно з визначеним квартальним графіком, залежно від наявності фінансування, на основі платіжного запиту, поданого Україною, і після перевірки Комісією задовільного виконання відповідних умов. Якщо умова не виконується відповідно до індикативного графіку, встановленого в рішенні про затвердження Плану, Комісія повинна вирахувати з платежу суму, що відповідає цим умовам».

Як видно з наведених цитат з Інструменту, підготовка такого Плану для України буде серйозним викликом, з огляду на його масштабність і водночас конкретність. Розуміючи, що в умовах постійного цейтноту часу на розробку таких планів виникає спокуса уряду зробити це досить кулуарно й відповідно до секторального підходу «згори вниз», окремо кожним міністерством і без прив’язки до функціональних типів територій (енергетика, дороги, освіта тощо), європейці зробили ще одне серйозне застереження, що, власне, й зобов’язує забезпечити територіальне орієнтування Плану:

«При підготовці та впровадженні Україною Плану слід особливо враховувати ситуацію в регіонах і муніципалітетах (територіальних громадах) України, враховуючи їхні особливі потреби у відновленні та реконструкції, реформуванні, модернізації та децентралізації, а також проводити консультації з регіональними, місцевими, міськими та іншими органами публічної влади, відповідно до принципу багаторівневого врядування та з урахуванням підходу «знизу вверх».

У цьому контексті План має, зокрема, посилити економічний, соціальний, екологічний і територіальний розвиток українських регіонів і муніципалітетів (територіальних громад); підтримувати децентралізаційну реформу в Україні та наближення до стандартів Союзу; забезпечити залучення субнаціональних органів влади, зокрема муніципалітетів (територіальних громад) до ухвалення рішень щодо використання підтримки в процесі реконструкції на місцевому рівні; гарантувати, щоб проєкти реконструкції, відібрані та реалізовані такими субнаціональними органами влади, являли собою адекватну значну частку підтримки.

До цього в частині 2 статті 3, яка визначає «Цілі Інструменту для України», є ще окремий пункт, який ставить конкретну ціль: «(f) підтримувати децентралізацію та місцевий розвиток».

Проміжні висновки

— Європейський Союз зробив важливий крок до відновлення, розвитку України та інтеграції до ЄС.

— Інструмент для України передбачає формування останньою всеосяжного Плану, який має містити необхідні заходи щодо відновлення, проведення реформ і розвитку України саме крізь призму комплексного розвитку територій в інтересах їхніх жителів.

— Підготовка Плану має ґрунтуватися на розумінні ситуації в регіонах і територіальних громадах, враховувати територіальний аспект під час визначення, зокрема, секторальних політик.

— Процес підготовки Плану та його реалізація мають передбачати широку участь різних суб’єктів регіонального та місцевого рівнів, територіальних громад, асоціацій місцевого самоврядування, громадськості.

— План має бути реалістичним і добре прорахованим щодо необхідних сум та індикаторів, які підтверджуватимуть виконання запланованого. Адже ціною помилок буде неотримання мільярдів євро і гальмування повноцінної інтеграції до ЄС через неспроможність планувати, фінансувати й реалізовувати проєкти розвитку країни.

Що потрібно зробити Україні просто зараз?

Перше: вже формувати команду тих, хто готуватиме проєкт Плану. Якщо діяти, як завжди, — розкидати по міністерствах, аби ті надали пропозиції, — отримаємо купу різного, що неможливо зшити в цільний документ. Має бути ключова команда, яка визначить структуру документа й видасть технічні завдання ЦОВВ, іншим органам і ключовим інституціям поза владою. В цій команді мають бути представники від ЄС із відповідним мандатом.

Друге: визнати, що секторальні стратегії без прив’язки до територій не можна брати за основу планування. Кожне рішення, кожну політику має бути проаналізовано з погляду територіального впливу: як вона впливає на вирішення проблем жителів територій та економічне зростання територіальних громад і регіонів.

Третє: взяти за основу розуміння регіональної політики як політики щодо регіонів і певних типів територій, як це випливає зі статті 174 Договору про функціонування ЄС. Відтак уточнити перелік і встановити кваліфікаційні ознаки різних функціональних типів територій, визначені Законом «Про засади державної регіональної політики», ухвалити необхідні урядові акти, що випливають із закону, внести зміни до Державної стратегії регіонального розвитку, узгоджені з Планом.

Четверте: визнати, що через російську агресію в Україні суттєво змінилася ситуація з розміщенням продуктивних сил у регіональному вимірі, з’явилися нові макрорегіони за безпековими параметрами, можливості розвитку яких істотно різняться, власне, за безпековими ризиками.

П’яте: погодитися, що українська децентралізація продемонструвала ефективність під час війни і її не можна згортати. Проте залежно від належності територіальних громад до певного типу територій, які знаходяться в зонах найвищого безпекового ризику й на яких катастрофічно зменшилася кількість населення, відбулися великі руйнування інфраструктури та місцевої економіки, до них мають застосовуватися правила бюджетування, фінансової та організаційної підтримки, відмінні від решти територій.

Шосте: робота над Планом, особливо на початковому/концептуальному та фінальному етапах, має бути максимально прозорою, із залученням представників територіальних громад, асоціацій, українських та іноземних незалежних експертів і консультантів, громадських організацій.

Сьоме: оскільки виконання Плану вимагатиме спеціальних знань і однакового розуміння процедур фінансування та звітності, необхідно підготувати методичні матеріали з цих питань у співпраці з відповідними органами ЄС і організувати навчання посадових осіб, відповідальних за роботу над реалізацією Плану, особливо інвестиційних завдань.

Чи просто цього досягти? Ні. Чи реально? Так. Починати потрібно вже зараз.