Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Зміни від 12 травня 2022 року до Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (далі – Закон №389-VIII) надали головам громад можливість одноосібно приймати рішення з питань, які в умовах мирного часу належать до компетенції колегіальних органів місцевого самоврядування. Пропоную розібрати зміст цих змін і з’ясувати, чи не містять вони праворегулівних вад, а також вияснити порядок прийняття головою громади рішень в умовах воєнного стану.

Розпочнемо зі змін щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. Так, новоприйнята частина 4 статті 9 Закону №389-VIII визначила (цитую):

«У період дії воєнного стану сільський, селищний, міський голова територіальної громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення, з обов’язковим інформуванням начальника відповідної обласної військової адміністрації протягом 24 годин, щодо:

1. звільнення земельних ділянок комунальної власності від незаконно розміщених тимчасових споруд, у тому числі тих, що були встановлені, але не введені в експлуатацію у встановленому законодавством порядку;
2. обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій. Обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій, здійснюється відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;
3. демонтажу будівель і споруд, які за результатами обстеження, визначеного пунктом 2 цієї частини, визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей (крім об’єктів оборонного і спеціального призначення, об’єктів культурної спадщини та об’єктів, на які поширюється дія Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»). Розпорядження про демонтаж таких будівель і споруд вносяться до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України в Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва».

Наступна, тобто частина 5 статті 9 Закону №389-VIII встановила (цитую):

«У період дії воєнного стану сільський, селищний, міський голова територіальної громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення щодо:

1. передачі коштів з відповідного місцевого бюджету на потреби Збройних Сил України та/або для забезпечення заходів правового режиму воєнного стану;
2. створення установ з надання безоплатної первинної правової допомоги, призначення на посади і звільнення з посад керівників таких установ, залучення фізичних чи юридичних осіб приватного права до надання безоплатної первинної правової допомоги;
3. боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями;
4. поводження з небезпечними відходами».

Зверніть увагу! Визначені у частинах 4 та 5 статті 9 Закону №389-VIII переліки питань, з яких голова громади може одноосібно приймати відповідні рішення є вичерпними і розширеному тлумаченню не підлягають. Це означає, що голова громади в умовах воєнного стану може приймати рішення з питань, що належать до віддання колегіальних органів місцевого самоврядування виключно в рамках тих переліків, які нормативно визначили дві вказані вище норми.

Якщо порівняти обидві процитовані частини, то не важко помітити - спільним для них є те, що рішення голова громади має приймати виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Щодо відмінностей, то відрізняються вони між собою не лише включеними до їх складу питаннями, але й тим, що голова громади після прийняття рішення з одних питань має обов’язково поінформувати начальника відповідної обласної військової адміністрації протягом 24 годин, а з інших - ні.

Важливо! Частини 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII визначили обов’язкову вимогу до прийняття головою громади кожного рішення з перелічених у них питань. Сутність цієї вимоги полягає у тому, що рішення з кожного питання мають прийматися виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану.

Що стосується самої умови для прийняття головою громади рішення в рамках обидвох нормативно визначених переліків, то її сутність, на мою думку, потребує більш ретельного з’ясування. Так, за змістом означених умов прийняття кожного рішення повинно спрямовуватися виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Перелік таких заходів містить частина 1 статті 8 Закону №389-VIII. Що ж це має означати з практичної точки зору для процесу прийняття головою громади кожного із семи можливих рішень та у який спосіб їх потрібно оформлювати?

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – №280/97-ВР) визначив, що голова громади видає розпорядження у межах своїх повноважень (пункт 20 частини 4 статті 42).

Необхідно знати! Повноваження голови громади тут потрібно розуміти у широкому змісті. Це означає, що до повноважень голови громади належать не тільки ті, що визначені Законом №280/97-ВР, але й ті, що передбачені іншими законами. І одним з-поміж них є Закон №389-VIII, який надав голові громади додаткові повноваження з можливістю їх здійснення в умовах воєнного стану (див. частини 4 та 5 статті 9).

Розпорядження голови громади, як і кожне рішення ради чи виконавчого комітету, традиційно містить у своєму змісті три складові частини:

• вступну (назва рішення та правова основа його прийняття);
• описово-мотивувальну (опис фактичних обставин, що потребують вирішення та необхідних юридичних обґрунтувань для прийняття рішення);
• резолютивну (формулювання прийнятого рішення, визначення терміну набрання чинності розпорядженням та кола відповідальних осіб за його виконання).

Враховуючи відносну особливість законодавчо визначеного порядку прийняття головою громади рішень з питань, визначених частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII, пропоную більш детально розглянути описово-мотивувальну частину розпорядження. Такий підхід зумовлений щонайменше тією обставиною, що сáме у цій частині розпорядження голови громади окрім наявності фактичних обставин, що спонукають до прийняття конкретного рішення потрібно буде обґрунтувати ще й наявність прямого логічного зв’язку між вирішуваним питанням та тим заходом правового режиму воєнного стану, для здійснення якого приймається відповідне рішення.

Готуючи проект розпорядження, в його описово-мотивувальній частині необхідно буде обґрунтувати щонайменше дві речі в контексті причинно-наслідкових зв’язків, зокрема:

• які фактичні обставини спонукають до прийняття рішення з питань, визначених частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII;
• змістом якого (щонайменше одного) із заходів правового режиму воєнного стану, перелік яких містить стаття 8 Закону №389-VIII, охоплюватиметься питання, з якого приймається рішення.

Простими словами, між тим, що потрібно буде згодом зробити на підставі прийнятого головою громади рішення і тим, що зазначено в одному із пунктів статті 8 Закону №389-VIII, має спостерігатися безпосередній логічний зв'язок. Це те завдання, яке потрібно буде виконувати відповідальному посадовцю при підготовці кожного проекту розпорядження з означених питань. Завдання не досить легке. Якщо хтось у цьому сумнівається, пропоную невеличку вправу у вигляді головоломки. Її сутність полягає у наступному - усі можливі зв’язки між рішеннями голови громади з кожного питання, передбаченого частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII, та заходами правового режиму воєнного часу (частина 1 статті 8 Закону №389-VIII) потрібно буде відобразити у правій колонці таблиці навпроти кожного пункту, що вказані у лівій колонці. Це означає, що в праву колонку потрібно буде вписати щонайменше один захід правового режиму воєнного стану з переліку, визначеного частиною 1 статті 8 Закону №389-VIII, який охоплює відповідне питання, що розміщене навпроти у лівій колонці, а також зазначити про сутність логічного зв’язку між пунктами в обидвох колонках.

Довідково. В первинному варіанті законопроекту №7269 від 09.04.2022 р. передбачався значно ширший перелік питань, з яких голови громад могли приймати відповідні рішення аніж ухвалений українським парламентом у травні ц.р. (із порівняльною таблицею до вказаного вище законопроекту можна ознайомитися тут: https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/39399 ).

Якщо провести порівняльний аналіз кожного із семи пунктів, передбачених частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII, із кожним з двадцяти трьох заходів правового режиму воєнного стану, визначених частиною 1 статті 8 Закону №389-VIII на предмет ймовірних причинно-наслідкових зв’язків між ними, то напрошуються деякі висновки, а сáме:

• безпосередніх (прямих) зв'язків між переважною більшістю питань, з яких голова громади виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення та самими заходами правового режиму воєнного стану, на нормативному рівні принаймні не вбачається;
• якщо чітко слідувати букві закону, то голові громади при прийнятті кожного із семи можливих варіантів рішення буде не те що важко, а з деяких питань навіть неможливо віднайти у частині 1 статті 8 Закону №389-VIII захід правового режиму воєнного стану, на здійснення якого потрібно приймати рішення;
• для того, щоб обґрунтувати зв'язок між деякими питаннями, з яких голова громади приймає рішення та із щонайменше одним заходом правового режиму воєнного стану, визначених частиною 1 статті 8 Закону №389-VIII, потрібно мати неабияку фантазію.

Зверніть увагу! Якби розробник законопроекту №7269 від 09.04.2022 р. перед його подачею на реєстрацію виконав зазначену вище табличну вправу (простими словами – змоделював би ситуації, які пропонувалося унормувати), то скоріш за все, ми би мали сьогодні дещо інші переліки питань, з яких голова громади може приймати рішення та інші умови для їх прийняття, а можливо й без жодних умов взагалі.

Так, за логікою Закону №389-VIII органи місцевого самоврядування не можуть бути самостійними суб’єктами здійснення заходів правового режиму воєнного стану, а лише можуть залучатися до їх здійснення. Втім, після деокупації територіальних громад виникла проблема щодо наявності правомочного суб’єкта місцевого самоврядування, який міг би оперативно вирішувати питання місцевого значення, спричинені наслідками воєнних дій чи іншими об’єктивними обставинами в умовах воєнного стану, а не з необхідністю вчинення на деокупованих територіях тих чи інших дій, які обов’язково мали б охоплюватися законодавчо визначеними заходами правового режиму воєнного стану.

У зв’язку з цим, на мою думку, постає цілком логічне запитання: чи обов’язково було пов’язувати вирішувані головою громади питання із заходами правового режиму воєнного стану? Чи можна було просто визначити переліки питань, які вирішуватиме голова громади в умовах воєнного стану за відсутності можливості їх вирішення наявними в громаді колегіальними органами місцевого самоврядування?

Вважаю, що без жодної шкоди самим заходам правового режиму воєнного стану для прийняття головою громади рішення в контексті розглядуваних законодавчих змін достатньо було б принаймні двох фактичних обставин, а сáме:

• наявність питання/проблеми, що потребує невідкладного вирішення;
• з-поміж усіх компетентних суб’єктів місцевого самоврядування найшвидше прийняти необхідне рішення у відповідній ситуації та спрямувати його до виконання зможе тільки голова громади.

Однак, законодавець нормативно визначив дещо інший порядок прийняття головою громади рішень в умовах воєнного стану, логіка якого і в контексті пояснювальної записки до законопроекту №7269 від 09.04.2022 р., і самого змісту унесених змін залишається не зовсім зрозумілою. Втім, незважаючи на ту чи іншу незручність такого порядку, його потрібно буде дотримуватися, щонайменше до тих пір, доки він залишатиметься чинним та діятиме введений в Україні воєнний стан.

Важливо! Щоб сьогодні голові громади прийняти рішення з одного із питань, переліки яких визначені частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII, то в описово-мотивувальній частині підготовлюваного розпорядження потрібно буде обґрунтувати принаймні дві речі: 1) наявність фактичних обставин, що зумовлюють прийняття відповідного рішення; 2) наявність прямого причинно-наслідкового зв’язку між змістом вирішуваного питання та змістом щонайменше одного із заходів правового режиму воєнного стану, перелік яких встановила частина 1 статті 8 Закону №389-VIII.

Що стосується праворегулівних вад, які з’явилися у статті 9 Закону №389-VIII після набуття чинності Законом №2259-ІХ від 12.05.2022 р., то пропоную з’ясувати їх сутність в контексті застосованої нормотворцем законодавчої конструкції. Законодавча конструкція унесених змін до статті 9 Закону №389-VIII полягала у наступному. Так, доповненими частинами 4 і 5 було визначено переліки питань, з яких голова громади може в умовах воєнного стану приймати рішення. Наступними частинами цієї ж статті (7, 8 і 9 ) більшою чи меншою мірою унормовується порядок прийняття головою громади відповідних рішень та інші особливості правового характеру.

Зверніть увагу! Переліки питань у чинних частинах 4 і 5, з яких голови громад можуть приймати рішення відрізняються від варіанту переліків питань у цих самих частинах, який первинно містив законопроект №7269 від 09.04.2022 р.

В ухваленому варіанті кількість питань, з яких голова громади може приймати рішення зменшилась. У той же час поруч з ними залишились деякі норми, які визначали порядок прийняття рішень з тих питань та їх юридичні особливості, що не були проголосовані. Наприклад, частина 9 статті 9 Закону №389-VIII унормовує особливості прийняття рішення з питання щодо затвердження тимчасової структури виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, яке відсутнє у переліках, що визначили частини 4 і 5 в редакції Закону №2259-ІХ від 12.05.2022 р. Те ж саме можна сказати й про питання щодо «управління майном, що належить до комунальної власності відповідної територіальної громади (крім питань щодо відчуження, у тому числі шляхом приватизації, комунального майна, затвердження містобудівної документації та надання комунального майна в оренду на строк більше одного року)», яке не увійшло до складу частини 5 статті 9 Закону №389-VIII, а його особливості приміром визначаються частиною 8 цієї ж статті. Іншими словами, чинна редакція статті 9 Закону №389-VIII у своєму складі містить щонайменше декілька мертвих норм, що визначають процедурно-юридичні особливості тих питань, з яких сьогодні голова громад в умовах воєнного стану не вправі приймати рішення, а отже, такі норми не можуть бути практично застосованими.

Довідково. В первинному варіанті законопроекту №7269 від 09.04.2022 р. частини 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII у своїх переліках сумарно містили дванадцять питань, з яких голова громад міг би приймати необхідні рішення в умовах воєнного стану. Після ухвалення парламентом Закону №2259-ІХ від 12.05.2022 р. і набрання останнім чинності, кількість означених питань скоротилася до семи (три у частині 4 і чотири у частині 5 статті 9).

Підводячи підсумок, вважаю за необхідне звернути увагу голів громад та тих посадовців, які традиційно готують проекти розпоряджень голови громади, на одну обставину. Якщо будь-яке з питань, перелік яких визначили частини 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII можна вирішити радою громади чи виконавчим комітетом, а час на прийняття необхідного рішення та/чи інші чинники не виступатимуть головними критеріями у наявній ситуації, то такі рішення варто приймати на засіданнях того колегіального органу місцевого самоврядування громади, до відання якого належить відповідне питання.