Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

З початком збройної агресії збоку російської федерації та введенням в Україні воєнного стану органи місцевого самоврядування (далі – ОМС) були вимушені перейти на інший режим функціонування. За таких умов зазнала змін й службова діяльність посадових осіб місцевого самоврядування, у т.ч. й старост. З-поміж повноважень старост найбільш затребуваними виявилися ті, зміст яких передусім полягає у вирішенні першочергових проблем жителів старостинських округів та дієвому представленні їх інтересів в ОМС територіальної громади. А після розширення повноважень голів громад, що передбачили можливість прийняття ними одноосібних рішень з низки питань для здійснення заходів правового режиму воєнного стану, старости мають бути готовими й до участі у виконанні відповідних розпоряджень в умовах воєнного стану.

Щоб з’ясувати, яким чином старости мають брати участь у виконанні розпоряджень голови громади з питань місцевого значення для здійснення заходів правового режиму воєнного стану, пропоную спочатку розібрати, що ж собою являють заходи правового режиму воєнного стану та які їх види сьогодні передбачає Закон України «Про правовий режим воєнного стану» №389-VIII від 12.05.2015 р., з останніми змінами, внесеними згідно із Закону №2561-ІХ від 06.09.2022 р. (далі – Закон №389-VIII).

Довідково

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначаються Законом №389-VIII.

Так, Закон №389-VIII у частині 1 статті 8 закріпив припис, відповідно до якого в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану низку заходів правового режиму воєнного стану. Визначення заходам правового режиму воєнного стану, на відміну від воєнного стану (див. статтю 1) Закон №389-VIII не дає, а лише наводить їх перелік. Він налічує понад 20 пунктів. Щоб не перевантажувати публікацію їх змістом, пропоную ознайомитися з ними у статті 8 Закону №389-VII за цим посиланням: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/389-19#Text

Зверніть увагу

ОМС не є суб’єктами, які можуть самостійно запроваджувати та здійснювати заходи правового режиму воєнного стану. Їх може самостійно запроваджувати та здійснювати тільки військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення). ОМС можуть лише залучатися до їх здійснення (частина 1 статті 8 Закону №389-VIII).

Незважаючи на такий розподіл компетентностей, ОМС та голови громад мають повноваження, які можуть спрямовуватися виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Так, частина 2 статті 9 Закону №389-VIII визначила, що «Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України». Поруч із цим приписом, у травні цього року статтю 9 Закону №389-VIII було доповнено частинами четвертою та п’ятою, які наділили голів громад деякими повноваженнями, що в умовах мирного часу належать до компетенції колегіальних органів місцевого самоврядування.

З яких же питань голова громади в умовах воєнного стану може одноосібно приймати рішення та у чому полягають їх особливості?

Аналізований закон містить два переліки питань, з яких у період дії воєнного стану голова громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), може приймати відповідні рішення. Спільним у цих переліків питань є те, що рішення голова громади має приймати виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Що стосується відмінності, то з одних питань голова громади після прийняття рішення має обов’язково поінформувати начальника відповідної обласної військової адміністрації протягом 24 годин, з інших - ні. Розглянемо їх зміст більш детально.

Частина 4 статті 9 Закону №389-VIII визначила (цитую): «У період дії воєнного стану сільський, селищний, міський голова територіальної громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення, з обов’язковим інформуванням начальника відповідної обласної військової адміністрації протягом 24 годин, щодо:

1) звільнення земельних ділянок комунальної власності від незаконно розміщених тимчасових споруд, у тому числі тих, що були встановлені, але не введені в експлуатацію у встановленому законодавством порядку;

2) обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій. Обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій, здійснюється відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

3) демонтажу будівель і споруд, які за результатами обстеження, визначеного пунктом 2 цієї частини, визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей (крім об’єктів оборонного і спеціального призначення, об’єктів культурної спадщини та об’єктів, на які поширюється дія Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»). Розпорядження про демонтаж таких будівель і споруд вносяться до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України в Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва.».

Наступна частина статті 9 Закону №389-VIII встановила: «У період дії воєнного стану сільський, селищний, міський голова територіальної громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення щодо:

1) передачі коштів з відповідного місцевого бюджету на потреби Збройних Сил України та/або для забезпечення заходів правового режиму воєнного стану;

2) створення установ з надання безоплатної первинної правової допомоги, призначення на посади і звільнення з посад керівників таких установ, залучення фізичних чи юридичних осіб приватного права до надання безоплатної первинної правової допомоги;

3) боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями;

4) поводження з небезпечними відходами.» (частина 5).

Варто знати

Рішення, прийняті сільським, селищним, міським головою у порядку, встановленому частинами четвертою і п’ятою статті 9 Закону №389-VIII, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими рішеннями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності, та невідкладно доводяться до відома жителів відповідних територіальних громад (частина 4 статті 9 Закону №389-VIII).

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР) визначив, що сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень (пункт 20 частини 4 статті 42). Іншими словами, голова громади прийняті рішення в межах своєї компетенції оформляє документально у вигляді розпоряджень. Це означає, що приймаючи будь-яке рішення з питань, передбачених частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII, голова громади має їх оформляти теж у вигляді розпоряджень.

Розпорядження голови громади повинні забезпечувати не лише чинний нормативний порядок документального оформлення управлінських рішень як посадової особи місцевого самоврядування, але й своїм змістом закладати основи їх оперативного виконання. Для цього не буде зайвою персоніфікація виконавців та/чи відповідальних за виконання прийнятих рішень голови громади, у т.ч. й щодо питань для здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Поруч з цим, якщо розпорядження голови громади з питань, передбачених частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII стосуватиметься, наприклад, не всієї території громади, а лише певної її частини, то у резолютивній частині буде незайвим зазначити найменування тих населених пунктів та старостинських округів, на території яких вчинятимуться необхідні дії для здійснення відповідних заходів правового режиму воєнного стану. Проте, якщо цього не зробити, то виконавці та співвиконавці розпорядження можуть бути визначені згодом подальшими візуваннями збоку керівництва громади. Втім, це може зайняти дещо більше часу на адміністрування процесу підготовки розпорядження голови громади до виконання.

Необхідно знати

 Незалежно від того, це рішення ради, виконавчого комітету чи розпорядження голови громади, усі ці документи традиційно складаються з трьох частин: а) вступної (назва рішення та правова основа його прийняття); б) описово-мотивувальної (опис фактичних обставин, що потребують вирішення та необхідних юридичних обґрунтувань для прийняття рішення); резолютивної (формулювання прийнятого рішення та визначення кола відповідальних осіб за його виконання).

А тому, при підготовці проекту розпорядження з питань, передбачених частинами 4 і 5 статті 9 Закону №389-VIII, його розробнику варто мати чітке уявлення не лише про зміст ситуації, яка потребує вирішення, але й про майбутній розподіл ролей посадових осіб, на яких передбачається покласти виконання розпорядження та залучити до цього процесу.

Щоб не мудрувати у таких ситуаціях, у пригоді стануть посадові інструкції для персоналу, який планується задіяти до виконання розпорядження голови громади. Однак, у деяких громадах можуть виникнути певні організаційні незручності через відсутність у тих чи інших посадових осіб місцевого самоврядування належним чином підготовлених та затверджених посадових інструкцій. У випадку, якщо не буде посадової інструкції старост, тоді у пригоді стануть положення про старосту та рішення виконавчого комітету, якими старост було уповноважено на здійснення повноважень, що належать до віддання виконавчих органів ради громади. Якщо у старост нема відповідної посадової інструкції та виконавчий комітет їх не уповноважував на здійснення жодних повноважень, які належать до віддання виконавчих органів ради громади, тоді доведеться керуватися виключно переліком повноважень старости, який визначила остання редакція частини 5 статті 54-1 Закону №280/97-ВР.

Зверніть увагу

Під переліком наявних у старост громади повноважень слід розуміти ті повноваження, що визначені частиною 5 статті 54-1 Закону №280/97-ВР та ті повноваження, на здійснення яких старост було додатково уповноважено відповідними рішеннями виконавчого комітету.

Поруч з цим необхідно буде зважати на ще одну обставину, сутність якої полягає у наступному. Якщо до уваги братиметься перелік повноважень старости, який прописаний у затвердженому радою громади положенні про старосту, то він може не співпадати із наявними (реальними) повноваженнями старости. Справа у тому, що повноваження, які визначені частиною 5 статті 54-1 Закону №280/97-ВР отримує кожен староста після вступу на посаду. Для здійснення старостою інших повноважень, зокрема, тих, які належать до віддання виконавчих органів ради громади, мають бути прийняті відповідні рішення, незважаючи на те, що такі повноваження прописані у положенні про старосту. Зазвичай такі рішення приймає виконавчий комітет за умови, що старости є його членами. Якщо ж старости не є членами виконавчого комітету, то останній не вправі уповноважувати старост на здійснення будь-яких інших повноважень.

Для прикладу

Якщо в положенні про старосту в переліку повноважень старости передбачено вчинення нотаріальних дій, реєстрацію актів цивільного стану та інші повноваження, що належать до віддання виконавчих органів ради громади, а рішення виконавчим комітетом про уповноваження старост на здійснення таких повноважень не приймалися, то це означає, що де-факто у старост таких повноважень нема.

У разі, якщо ж виникає необхідність розширення кола повноважень старост з огляду на реальну потребу здійснення ними певних повноважень на території старостинських округів, то виконавчий комітет може це зробити на одному із своїх найближчих засідань. Питання лише у тому, чи потребуватиме нове повноваження старости спеціальних додаткових навчань та інших організаційних заходів, а якщо так, то варто буде зважати на необхідну кількість для цього часу.

Яким же чином старости мають брати участь у виконанні розпоряджень голови громади з питань місцевого значення задля здійснення заходів правового режиму воєнного стану?

Про це піде мова вже у наступній частині публікації.