«Я не маю наміру ідеалізувати хід реформи та її перші результати. Це не чарівна паличка, помах якої все змінить на краще, а хтось буде пожинати плоди успіху. Реформування місцевого самоврядування перш за все спрямоване на створення умов для розвитку громад, умов, коли самі жителі будуть визначати пріоритети і спонукати місцеву владу діяти в інтересах громади. Але без праці позитивних результатів не буде».

Про це сказав заступник Міністра розвитку громад та територій В’ячеслав Негода в інтерв’ю ОТГ-Інформ Чернігівщина.

«Децентралізація» публікує повну версію інтерв’ю, де ви знайдете багато цікаво: про участь держави у підтримці розвитку громад, про те, на чому варто зосередитися громадам, про взаємовідносини район-громад та інші актуальні для місцевого самоврядування теми.

 

Які переваги отримали громади від реформи місцевого самоврядування?

Давайте нагадаємо собі, якою була ситуація на старті реформи. Було 490 районів і 178 міст обласного значення, які були основними територіальними суб’єктами місцевого самоврядування на місцевому рівні – вони були на прямих міжбюджетних відносинах. Водночас переважна більшість громад, а це сільські, селищні, міські (районного значення) – понад 11,5 тисяч, мали декларативне місцеве самоврядування і у своїй більшості були надто дрібними, щоб могти на своїй території забезпечити надання всіх необхідних послуг населенню. Бюджет в таких громадах був фактично фондом заробітної плати невеликої кількості працівників такої ради. Які повноваження можна було передати такому органу місцевого самоврядування? Практично ніяких. Тому законодавством було закріплено повноваження за районними радами, а фактично здійснювали управління в таких громадах райдержадміністрації. Така система територіального устрою довела свою повну неефективність. В результаті соціальна, дорожня інфраструктура сільських територій, а також селищ та містечок була доведена до критичного стану, а найгірше - до обезлюднення багатьох населених пунктів і навіть їх зникнення. Чернігівщина – одна з лідерів України за кількістю вимираючих хуторів, сіл і селищ. Лише за роки незалежності в області зникло близько 60 населених пунктів.

Отже, подрібненість територій, відсутність реальних повноважень, ресурсів, низька кадрова спроможність забезпечувати розвиток громади - ось таким було місцеве самоврядування в Україні майже чверть століття.

З початку реформи, як шляхом добровільного об’єднання територіальних громад, так і затвердження Урядом, із понад 11,5 тисяч було утворено, сформовано 1470 територіальних громад. Більшість з них за своїми параметрами достатньо великі територіально і значно більші за кількістю жителів, що суттєво підвищило їх спроможність. Восени 2020 року на новій територіальній основі відбулися місцеві вибори і мешканці громад обрали місцеву владу - голів та депутатів місцевих рад. Важливо також, що всі громади вперше з 1 січня 2021 року отримали однотипні повноваження і закріплену податкову базу. До компетенції органів місцевого самоврядування громад відійшла більша частина повноважень в сферах освіти, медицини, соціальної політики, культури, адмінпослуг, послуг безпеки, ЖКГ, інші повноваження. Змінами до бюджетного кодексу було закріплено за громадами ту частину податків, які раніше йшли до районних бюджетів. Якщо говорити про реальні результати фінансової децентралізації – понад 290 млрд грн власних доходів отримали місцеві бюджети в 2020 році. Для порівняння, до початку реформи, у 2014 році, цей показник складав 68 млрд грн. Прогнозний показник на поточний рік – понад 316 млрд грн, тоді як у 2022 році передбачається, що власні доходи місцевих бюджетів сягнуть до 437 млрд грн (загальний і спеціальний фонд).

Ще один важливий ресурс громад – це земля. Ніколи в Україні органи місцевого самоврядування – сільські, селищні, міські ради не мали повноважень управляти землями поза межами населених пунктів, а отже не могли ефективно розвивати усю територію громади. В цьому році було прийнято довгоочікуваний закон, згідно з яким у комунальну власність усіх громад передані землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів. Це відкрило величезні можливості для наповнення місцевих бюджетів і розвитку територій.

З отриманням повноважень і ресурсів, громади отримали автономію у прийнятті рішень, а це, до речі, також одна з переваг, які реформа надала громадам. Не районна чи обласна рада вирішує, що і в якій громаді побудувати чи відремонтувати, як їй розвиватися, а кожна громада самостійно розробляє і затверджує свою стратегію розвитку, а органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за прийняті рішення перед законом і своїми виборцями. Бюджети громади також формують самостійно. Всі громади з початку цього року на прямих міжбюджетних відносинах з державним бюджетом.

Реформа дала громадам можливість залучати інвесторів, конкурувати розвитковими проектами, і дала стимули створювати нові робочі місця. Фахові люди громади отримали змогу реалізувати свої знання і досвід, працюючи в громаді і для громади.

Варто звернути увагу на те, що реформа впливає і на зміну мислення людей - від "нам хтось має дати, прийти і зробити" до "ми можемо і зробимо це самі".

Подивімося на конкретні приклади. На сьогодні вже відкрили більше тисячі Центрів надання адміністративних послуг, де зосереджено більшість послуг, за якими ще не так давно люди ходили по різних районних та обласних установах, стояли в чергах і не завжди результативно. Сьогодні такі послуги люди можуть отримувати в громадах. Де громади великі за площею, там ще створено понад 1530 віддалених робочих місць ЦНАПу, а в деяких громадах є мобільні  ЦНАПи. Частину адмінпослуг надають старости. Так, ще не у всіх громадах створено такі центри. Тому там, де їх немає, органи місцевого самоврядування повинні знайти шляхи їх створення самостійно або у співпраці з іншими громади на основі співробітництва. Або інший приклад - нові чи капітально відремонтовані школи, садочки, амбулаторії, фельдшерсько-акушерські пункти. Чи центри безпеки, які об’єднують пожежну, екстрену медичну допомогу та поліцію в єдину модель безпекової комунікації і яких раніше не було в громадах, особливо в сільських. Зараз в громадах відкриваються такі центри, безпека людей - в пріоритеті.

Чимало прикладів створення в громадах нових робочих місць - відкриття сироварень, хлібопекарень, цехів пошиття одягу. Люди, які задіяні в сільському господарстві, почали кооперуватися і знаходити вигідніші ринки збуту своєї продукції чи можливості її переробки і збуту.

Про переваги, які громади отримали від реформи, можна говорити багато. Але краще, коли люди самі будуть бачити зміни на власні очі чи користуватися результатами від них. Кому це справді цікаво, на порталі "Децентралізація" окрема рубрика присвячена питанням досвіду реалізації в громадах конкретних проектів.

Проте я не маю наміру ідеалізувати хід реформи та її перші результати.  Реформа – це не чарівна паличка, від помаху якої все змінюється на краще, а хтось буде пожинати плоди успіху.  Це не так. Реформування місцевого самоврядування, в першу чергу спрямовано на створення умов для розвитку громад, коли самі жителі будуть визначати свої пріоритети і спонукати місцеву владу діяти в інтересах громади. Але без праці позитивних результатів не буде. Вже зараз не так важко порівняти результати роботи кожної громади. Нажаль, ще не всі громади використовують результати децентралізації і не всі демонструють бажання розвиватися. Але це вже окрема розмова. На ресурсі «Спроможні громади», що на порталі «Децентралізація», можна ознайомитися з базовими індикаторами спроможності кожної громади.

Водночас необхідно також розуміти, що реформа - це тривалий процес з величезним об’ємом завдань і великою кількістю виконавців - одні розробляють закони, інші їх приймають, а є ті, хто їх втілює, приймаючи рішення в органах місцевого самоврядування.

 

Як реформа вплинула на взаємовідносини у форматі район – громада?

Ми вже говорили про те, що основним завданням реформи на першому етапі – створити спроможні громади, які зможуть надавати весь спектр муніципальних, адміністративних послуг, максимально наближених до громадянина. Це повністю відповідає субсидіарності - одному з основоположних принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого механізм управління суспільством має будуватися «знизу вгору»: всі проблеми, які можуть ефективно вирішуватися на місцях, повинні перебувати в компетенції муніципальних органів. Повноваження, податкові ресурси, майно - все передано з районного рівня на рівень громад. Щодо районного рівня. Під час формування моделі нових районів основним завданням було створити територіальну основу для організації системи виконавчої влади – райдержадміністрацій та територіальних органів центральних органів виконавчої влади. Щодо районних рад, то переважна частина їх повноважень, як і ресурсів, тепер належать громадам. Відповідно функції РДА і райрад суттєво відрізняються від тих, що були до цього року. Виходячи з нових правових реалій, повинні змінитися взаємовідносини у форматі район – громада. Районним органам влади необхідно відійти від традиційної в минулому системи адміністративного управління громадами і перейти на партнерські відносини. Багатьом представникам районного рівня дуже важко вписатися в сучасну модель місцевого управління, а є й такі, що мріють повернутися в минуле і перебрати на себе частину функцій та ресурсів громад. Така позиція деструктивна, а результати управління з минулого - яскравий приклад його неефективності. Щодо райдержадміністрацій, то їм також необхідно перебудувати свої відносини з органами місцевого самоврядування громад. Районні органи влади повинні зрозуміти, що їх головне завдання – допомагати громадам у вирішенні тих питань, які вимагають нормативного чи організаційного реагування на вищому рівні.

Поряд з цим необхідно пришвидшити розгляд і прийняття законопроектів: про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядування (№6281 від 04.11.2021) та про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади (№6282 від 04.11.2021), а також законопроекту  про внесення змін до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (№4298 від 30.10.2020).

 

В контексті підсилення спроможності, як громади можуть нарощувати свою фінансову спроможність?

Фінансова спроможність громади – це бюджетні ресурси, в першу чергу, власні доходи, якими громада може вільно розпоряджатися в своїх інтересах. Як її нарощувати? Звісно, що за рахунок збільшення податкової бази, яка є результатом економічного розвитку, який неможливий без найголовнішого – людей. Люди є найбільшою цінністю громади. Вони інтелектуальний, трудовий ресурс. Важко залучити інвестора, щоб він звів якесь виробництво в громаді, якщо інвестору ще треба думати, де взяти кваліфікованих працівників на своє виробництво. Ті громади, хто це збагнув, почали втілювати програми, які б дали можливість людям не покидати свої домівки у пошуках роботи. На Чернігівщині є громада, яка першою серед інших почала надавати допомогу сім’ям при народженні дитини, попри те, що і держава надає таку допомогу. Умовою було лише проживання в громаді. Якщо ж сім’я зареєстрована в громаді, але живе і працює, скажімо в Києві, то вона не могла розраховувати на таку допомогу. Багато громад починали з розвитку медичної сфери і сфери освіти на своїй території – це дуже важливо для людей. На ці сфери, на якість інфраструктури послуг, до речі, інвестори також прискіпливо дивляться. Їм важливо розуміти, чи є умови для їх працівників стежити за своїм здоров’ям, чи конкурентну освіту отримуватимуть їх діти, які умови для розвитку культури, спорту.

То ж повертаючись до питання, як громадам наростити свою фінансову спроможність, скажу, що перш за все варто дбати про добробут мешканців громади і спільно з ними формувати «порядок денний» розвитку громади. І в  тому порядку визначати, як громада може сприяти розвитку місцевого підприємництва, як ефективніше розпорядитися земельними ресурсами, як свою унікальність, а кожна територія має свої родзинки, повернути на користь розвитку. До прикладу, одна з громад Тернопільщини, маючи унікальні архітектурні, природні пам’ятки, відкрила туристично-інформаційний центр, продумала туристичні маршрути, подбала про потреби для туристів – харчування, проживання, екскурсії, розваги. Створили спеціальний для туристів сайт, який доступний на чотирьох мовах. І всі ця робота себе виправдала: щороку кількість туристів зростає. Навіть пандемія не вибила їх з колії. Громада проводила онлайн-екскурсії, які збирали по 20 тисяч переглядів.

Іноді нам кажуть: «а в нас немає ніяких родзинок». Відповідаю, що є, треба тільки добре пошукати. Кілька гмін Лодзівського воєводства майже сотню років вирощують хрін. І тільки порівняно недавно зробили цю культуру брендом краю, який став ключовою темою фестивалів, конференцій, зрештою, який залучив ще більше фермерів до вирощування цієї культури. Хрін став для цих громад туристичною принадою, про яку раніше не здогадувалися.

Або ж наш вітчизняний «сливовий» приклад - у гончарній столиці на Полтавщині започатковано гастрономічний фестиваль "Опішня СливаФест", навколо якого формується відповідний розвитковий бренд. Таких прикладів по Україні вже є сотні.

 

На чому громадам варто сконцентруватися зараз? Чи можете поділитися якимись алгоритмами пошуку інвесторів, зокрема іноземних?

Громадам зараз потрібно зосередитися на розвитку своїх територій. І один з важливих кроків – підготовка стратегії розвитку громади на основі комплексного просторового планування. Це чітке визначення майбутнього громади. Без цього документу приймати рішення, які мають істотне значення для розвитку громади, неправильно, недалекоглядно. Сьогодні, наприклад, громада вирішила обладнати дуже їй потрібний полігон ТПВ, а через п’ять років зрозуміла, що це була ідеальна ділянка для зведення логістичного центру на 500 робочих місць, проект якого пропонує інвестор. А потяг уже пішов. При наявності комплексного просторового планування і стратегії, громада змогла б раціонально використати наявні ресурси. Але варто розуміти, що великих інвесторів як зарубіжних так і вітчизняних не так багато. Впевнений, що основні зусилля громада повинна спрямувати на підтримку і розвиток вже наявного малого і середнього бізнесу, допомагати своїм підприємливим жителям, які хочуть започаткувати свій бізнес. Не всі громади володіють інформацією про свій природній ресурсний потенціал – водойми, копалини, ліси, інше – все, що можна задіяти в розвиткові проекти. З цією метою необхідно максимально залучати всіх активних жителів громади, бізнес до обговорення стратегії розвитку. 

Для тих, хто розраховує залучити донорські, чи кредитні кошти в громаду під певний проект, потрібно продемонструвати, що цей проект відповідає потребам і пріоритетам громади, які визначені стратегією розвитку. Те саме і з залученням коштів Державного фонду регіонального розвитку чи інших бюджетних програм, яких у 2022 році збільшується.

 

Як ви оцінюєте сьогодні ефективність громад у виконанні своїх та делегованих повноважень  та розпорядження фінансовими ресурсами? І чи можуть громади оцінювати власну ефективність, чи є для цього розроблені інструменти?

У нас більшість громад тільки перший рік працюють в нових умовах. Тому поки рано робити висновки щодо ефективності їх управління. Потрібно більше часу. Але загалом, вже зараз можна сказати, що більшість з них дають приводи, щоб радіти за них і переконуватися, що реформа дає позитивні результати. Частина з них працює на межі територій, де відбуваються бойові дії внаслідок зовнішньої агресії, від якої потерпає вся країна, всі в умовах пандемії та карантинних обмежень, що значно впливає на рівень їх можливостей. Попри такі складнощі, їм вдається організовувати з нуля роботу центрів надання адмінпослуг, займатися медициною, освітою, благоустроєм, безпекою та багатьма іншими важливими для людей питаннями. Найбільш об’єктивною буде оцінка жителів громад про результати реформи і результати діяльності органів місцевого самоврядування. Але сьогодні куди важливіше розуміти їх потреби і допомагати їм, приймати вчасно необхідні для них законодавчі акти. Децентралізація – це в тому числі і про партнерство держави і громад, а не про оцінку одних іншими.

А щоб допомогти громадам побачити себе збоку, порівняти свою успішність з іншими, ми створили для них портал спроможності громад, де можна за різними показниками побачити кожну громаду і, порівнюючи інформацію, зрозуміти свої успіхи. Якщо щось засмучує, потрібно дослідити чому і прийняти відповідні управлінські рішення.

 

Яка участь держави у сприянні розвитку громад?

Держава втілює децентралізацію, про яку ми з вами зараз говоримо і яка дала широкий набір інструментів – організаційних, методичних, фінансових для розвитку громад. Держава залучила десятки донорів, експертів, які допомагають громадам освоїтися в нових умовах, допомагають у їх становленні. Інтереси громад займають одне з чільних місць у державному бюджеті. Достатньо оцінити показники прийнятого Верховною Радою України 2 грудня Державного бюджету України на 2022 рік. Згідно з документом, загальний обсяг фінансового ресурсу місцевих бюджетів на 2022 рік становитиме 630,8 млрд грн, в тому числі: доходи місцевих бюджетів – 437,2 млрд грн; трансферти з державного бюджету – 193,6 млрд грн.

У 2022 році збільшиться норматив зарахування ПДФО до бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад на 4% за рахунок відповідного зменшення нормативу зарахування ПДФО до державного бюджету.

Передбачена додаткова дотація для проведення розрахунків протягом опалювального періоду (1,5 млрд грн). Є низка інших бюджетних програм, які спрямовані на підтримку розвитку громад.

 

 

Назвіть топ-напрямки, у яких громади відразу стали краще розвиватися після впровадження реформи децентралізації? Де спостерігається найбільший прогрес?

В кожній громаді по-різному. В залежності від пріоритетів, які вони визначали для себе самі. Це також вагомий здобуток децентралізації – самостійність у прийнятті рішень. Десь ми бачимо серйозний поступ у розвитку первинної ланки медицини, десь – освіти, чи сфери адмінпослуг, десь – і те, і інше, бо громада фінансово спроможніша. А прогрес вже в тому, що громади поступово усвідомлюють свою відповідальність за те, що відбувається або не відбувається на їх території, усвідомлюють, що тепер в більшій мірі від їх рішень і ефективності управління залежить якість життя в громаді. До такого усвідомлення був довгий шлях.

 

Як розвивати сільські і гірські  території громадам?

Це тема для окремої розмови. Більшість територіальних громад – сільські. Їх налічується 627. Але до складу міських і селищних громад також входять сільські території. В Україні більше 26 тисяч сіл, де проживає 33% її населення. Кожне з цих сіл потребує уваги. І присутність там сільради аж ніяк не була показником розвитку. Це я у відповідь на звинувачення, які іноді доводиться чути, що «тепер без сільської ради село пропаде». Село пропаде, якщо громада села не буде активною, ініціативною, якщо воно не матиме свого місця у стратегії розвитку громади. Про стратегії ми вже з вами говорили. Тепер коротко, а що б мало бути у стратегіях розвитку громад в частині розвитку сільських територій? Три важливі напрямки – економічний, соціальний, екологічний.

Соціальний – це і розвиток сільської інфраструктури, підвищення якості послуг, впровадження програм розвитку зеленого туризму, програм збереження і популяризації культурної спадщини.

Економічний напрямок теж багатовекторний: підтримка розвитку фермерства, кооперації, запровадження інновацій у сільськогосподарському виробництві, яке багатогалузеве, сприяння створенню несільськогосподарських видів діяльності. І не менш важливо для сільських територій екологічна складова – водозабезпечення і водовідведення, впровадження культури поводження з ТПВ, програм раціонального використання природних ресурсів, органічного сільського господарства та ін.

Сільське господарство є найбільшим сектором економіки. І це потрібно брати на озброєння.

Гірські території держава підтримувала, починаючи з 1995 року, надаючи жителям доплати до зарплат і пенсій, інші додаткові виплати. І це стало однією з причин, які блокували притік інвестицій в гірські території.   Інвестору не вигідно платити більшу заробітну плату чи податки з додатковим навантаженням. Потрібно змінити підходи до підтримки гірських громад і створити умови для економічного розвитку та збереження багатої культури, традицій.

На основі Концепції розвитку гірських територій українських Карпат і Указу Президента України щодо розвитку регіону українських Карпат, Уряд схвалив Державну програму розвитку регіону Українських Карпат на 2020—2022 роки і план заходів з її реалізації. З цими документами синхронізовані державна, регіональні стратегії і місцеві стратегії розвитку громад, хто вже встиг їх підготувати. Тобто визначена відповідальність усіх рівнів влади за розвиток гірських громад. Громади вже можуть починати діяти - розробляти схеми планування територій, які важливі і для них, і для майбутніх інвесторів. Важливо думати над комплексними проектами розвитку, які мали б більший економічний ефект. Варто активно використовувати інструмент співробітництва територіальних громад. От, до прикладу, 16 громад Закарпатської області навесні цього року уклали договір про співробітництво, який передбачає реалізацію спільного проекту з будівництва та розміщення сміттєсортувального заводу на території Полянської сільської ради. Так громади об’єднують свої фінансові, кадрові ресурси для втілення великого проекту, корисного для всіх громад. Жодна з них самотужки не змогла б такий проект реалізувати. І напрямків для співробітництва у гірських громад чимало.

 

Які кроки держава ще має здійснити, щоб завершити децентралізацію?

Не раз чуємо, що децентралізацію вже завершено. Це не так. В 2020 році ми завершили роботу над формуванням територіальної основи для організації влади – місцевого самоврядування і органів державної влади. Фактично створено новий адміністративно-територіальний устрій. На його основі проведено місцеві вибори. Але ефективна система влади має певні стандарти, зафіксовані в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка є частиною українського законодавства. Ще до минулого року система влади в Україні взагалі не відповідала цій Хартії, а сьогодні лише на базовому рівні, та й то не на усі 100%. А на рівні районів і областей наша система місцевого самоврядування і органів виконавчої влади досі суперечить міжнародним стандартам. Тому завершити децентралізацію вдасться лише тоді, коли ефективне врядування буде на усіх рівнях.

Найперше, необхідно закріпити в Конституції України нову модель місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Оскільки це тривалий процес, а функції місцевих адміністрацій внаслідок децентралізації владних повноважень вже змінилися, то необхідно якнайшвидше, ще до внесення змін до Конституції України, переформатувати місцеві державні адміністрації в органи виконавчої влади префектурного типу. Що це означає? Це означає, що в межах чинної Конституції України вони здійснюватимуть повноваження із забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, координуватимуть діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади і виконуватимуть функції виконавчих органів районних і обласних рад, як вони це роблять і сьогодні. Дуже позитивно, що після майже дворічної дискусії довкола конституційних змін, опубліковано текст цих змін.

Поряд з цим маємо законодавчо здійснити чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на всіх рівнях за принципом субсидіарності. Ще одне важливе завдання – внести необхідні зміни до бюджетного законодавства, аби передані органам місцевого самоврядування повноваження від органів виконавчої влади були фінансово забезпечені. І не менш важливо створити сприятливі правові умови для максимального залучення жителів територіальних громад до прийняття управлінських рішень на місцях, розвитку форм локальної демократії.

Я вам перелічив основні кроки, які необхідно зробити для завершення реформи. Є низка й інших завдань. Варто сказати, що реформа – як живий організм, який постійно розвивається. В будь-який момент можуть постати нові виклики і тоді потрібно думати над їх вирішенням. Хто думав, що світ зіткнеться з такою затяжною пандемією? А вона прийшла і стала викликом в тому числі і для реформи. Та, в той же час, продемонструвала здатність багатьох громад, зокрема тих, які добровільно об’єдналися в перші роки реформи, протистояти їй і мобільно вирішувати проблеми. Запитайте про це в голів громад, які ще з 2016 року займалися розвитком  медицини, бо таку можливість надала реформа, і вони розкажуть вам більше. Тоді хтось вірив, що може щось змінити в громаді, а хтось не вірив. Дивлячись на них сьогодні, можу сказати, що і ті, і ті мали рацію. Точніше, ті хто вірив у свої сили, досягли більшого. То ж все залежить від поставленої мети і віри, що все можливо.