Наприкінці липня Україну відвідав Генеральний секретар Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи Андреас Кіфер. Протягом багатьох років Рада Європи є надійними партнерами України у реалізації завдань реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Синергія зусиль є очевидною – за останні сім років Україна здійснила серйозний поступ у розбудові ефективної системи місцевого самоврядування.

«Децентралізація» поспілкувалася з Генеральним секретарем Конгресу і отримала багато цікавої інформації для своїх читачів. Наприклад, про законодавчу основу місцевих виборів, адміністративний нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування та інші теми, які є важливими для визначення подальших кроків суб’єктів впровадження децентралізації.

---

Конгрес здійснює моніторинг виконання Європейської хартії місцевого самоврядування державами-членами Ради Європи. Якою є позиція України в рейтингу Конгресу? Які основні виклики стоять перед Україною, які можуть перешкоджати повному дотриманню положень Хартії?

- Моніторинг виконання Європейської хартії місцевого самоврядування надає можливість вести конструктивний політичний діалог стосовно питань місцевої та регіональної демократії з компетентними органами в кожній з 47 держав-членів та з Комітетом Міністрів Ради Європи.

За підсумками моніторингу, проведеного навесні 2020 року, Моніторинговий комітет Конгресу прийняв звіт про місцеву та регіональну демократію в Україні. Звіт за 2020 рік є третім звітом з часу ратифікації Україною Хартії у 1997 році. У звіті вітається прогрес, досягнутий у впровадженні реформи децентралізації в Україні, включаючи створення нових об'єднаних територіальних громад, які отримали додаткові повноваження та ресурси, модернізацію адміністративно-територіального устрою країни та важливі кроки у напрямку фінансової децентралізації. Україна також ратифікувала Додатковий протокол до Хартії про право участі у справах місцевого органу влади.

Однак доповідачі висловили стурбованість залежністю обласних та районних рад від місцевих державних адміністрацій у виконанні їхніх рішень, відсутністю комплексної системи адміністративного нагляду, яка б відповідала вимогам Хартії, наявністю місцевих процедур відкликання депутатів місцевих рад, відсутністю достатнього фінансування у місцевих органів влади, які й надалі великою мірою залежать від, здебільшого, цільових субсидій, неефективністю існуючої системи вирівнювання, недосконалою процедурою консультацій та недостатнім кадровим забезпеченням спеціалістами місцевих органів влади.

У зв'язку з пандемією та періодом, що пройшов між візитом та поданням проекту рекомендацій до прийняття на сесії Конгресу, до кінця 2021 року буде організовано додатковий візит до України. На його основі звіт і проект рекомендацій будуть оновлені із врахуванням останніх змін.

 

Конгрес здійснює спостереження за проведенням виборів у місцеві та обласні органи влади. Чи були якісь конкретні коментарі та/або рекомендації, пов'язані з місцевими виборами в Україні в жовтні 2020 року?

- Місцеві вибори відбулися після внесення безпрецедентних змін до структури місцевого врядування та до Закону «Про вибори».

Це призвело до того, що нещодавно прийняті поправки, або зміни до законодавства, які ще розроблялись, створили абсолютно нове для учасників середовище виборчого процесу. Безперечно, помітною рисою цих виборів була значна невизначеність щодо повноважень і меж виборних органів, і виборці погано розуміли, як все змінилося, якими будуть мандати обраних рад і мерів, за кого вони мають голосувати, що означають вибори. Ситуація була явно складною, і необхідно посилити проведення просвітніх кампаній серед виборців і навчання для персоналу виборчих комісій.

Чинна виборча система створює нерівні умови для незалежних кандидатів і не допускає їх балотуватися у муніципалітети з більш ніж 10 тисячами виборців, що є проблемою з точки зору виборчих стандартів. Це означає, що незалежні кандидати, які не є членами жодної партії, були виключені з процесу у великих муніципалітетах. А це суперечить принципу забезпечення можливості висувати незалежних кандидатів, який має бути дійсним на постійній основі. Однак це обмеження можна було обходити, створивши власну політичну партію, і, вочевидь, крім національних партій та їх місцевих осередків, було в обхід створено велику кількість місцевих партій. Загальна кількість партій, які висували кандидатів, становила 360. Це обмеження також можна обходити за правилом призначення кандидатів, які не є членами партії, нібито незалежних кандидатів. Схоже, що такі незалежні кандидати в партійному списку, ймовірно, не можуть досягти мінімум 25% індивідуальних голосів, а це означає, що голоси, віддані за такого окремого кандидата, приносять користь партійному списку.

Нерівні правила гри для незалежних кандидатів на місцевому рівні є питанням, яке Конгрес взагалі спостерігав неодноразово, і тому стане предметом одного з наших майбутніх тематичних звітів, а поки ми доопрацьовуємо звіт щодо незалежних кандидатів і готуємо його до прийняття Конгресом у 2022 році.

На завершення, у доповіді відмічається позитивний момент: Україною було впроваджено деякі вже давно надані Конгресом рекомендації, зокрема, про виборчі права внутрішньо переміщених осіб та, наприклад, трудових мігрантів, які вперше змогли зареєструватися для голосування в округах за теперішнім місцем проживання. На жаль, не так багато ВПО скористалися цією можливістю, тому необхідно постійно докладати зусилля, аби покращити ситуацію на виборах в майбутньому.

 

Окрім забезпечення виконання Хартії та проведення місій спостереження за ходом виборів, які ще заходи співпраці здійснює Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи в Україні?

- За допомогою проектів співробітництва Конгрес надає практичну підтримку для усунення недоліків місцевої демократії, виявлених різними моніторинговим органами Ради Європи та Конгресу у тематичних та моніторингових рекомендаціях щодо імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування. Завдяки своїй широко визнаній компетентності та досвіду у питаннях місцевої та регіональної демократії, Конгрес займає ключову позицію у підтримці органів місцевого та регіонального самоврядування та їх асоціацій з метою зміцнення їхніх інституційних можливостей та набуття нових навичок та знань.

Конгрес створює важливу платформу для місцевих та регіональних органів влади, де вони можуть збиратися та ділитися найкращими передовими практиками та досвідом. Багатий досвід членів Конгресу використовується у взаємній передачі знань між колегами на підтримку ефективної розбудови спроможності.

Пріоритетні теми співробітництва:

• розширення прав і можливостей місцевих та регіональних органів влади шляхом зміцнення їх асоціацій та сприяння діалогу з центральною владою;
• зміцнення спроможності обраних місцевих та регіональних представників як агентів змін;
• підвищення обізнаності молоді про принципи місцевої демократії та залучення молоді на місцевому рівні;
• практичне навчання шляхом залучення до місцевих ініціатив, спрямованих на покращення належного врядування, у тому числі шляхом участі громадян.

Діяльність Конгресу у сфері співробітництва включає підхід на основі прав людини з акцентом на питаннях гендерної рівності, інтеграції та захисті внутрішньо переміщених осіб та меншин. Метою є зміцнення спроможності місцевих та регіональних органів влади у пріоритетному впровадженні та захисті прав людини на місцевому рівні відповідно до пріоритетів Конгресу.

На основі результатів моніторингу ситуації з місцевою та регіональною демократією, а також на спостереженнях за ходом виборів, Конгрес пропонує свій досвід державам-членам, та через своїх членів пропонує спектр практичного та політичного досвіду, зокрема у таких сферах:

• оцінка національної законодавчої та інституційної бази;
• допомога у розробці нового законодавства та політик;
• обмін передовими практиками та знаннями та інтерактивні семінари;
• навчальні сесії з лідерства для обраних представників органів влади місцевого та регіонального рівня.

Конгрес реалізує в Україні проект «Посилення демократії та довіри на місцевому рівні в Україні» в рамках Плану дій Ради Європи для України на 2018 - 2022 рр. Проект спрямований на покращення якості місцевої демократії в Україні шляхом зміцнення інституційної структури та підтримки місцевих органів влади та національних асоціацій місцевого самоврядування у роботі над питаннями етичного процесу прийняття рішень та розбудові місцевого врядування, орієнтованого на потреби громадян, інклюзивного та прозорого.

Зокрема, проект спрямований на підтримку децентралізації та впровадження передової практики місцевої демократії шляхом залучення місцевих та міжнародних експертів та проведення заходів з розбудови спроможності, а також взаємного обміну знаннями між членами Конгресу.

 

Коли почалися перші цикли моніторингу стану місцевої та регіональної демократії в Україні у 1999 році, Конгрес закликав Уряд України розпочати реформу місцевого самоврядування. Тепер, коли ця реформа йде повним ходом, які ваші загальні спостереження щодо її ефективності? На вашу думку, які сфери все ще потребують додаткової уваги, зусиль та ресурсів?

- Реформа місцевого самоврядування уже пройшла кілька етапів, і на 30-му році незалежності України вона ще не завершена. Все ще обговорюється ряд надважливих питань, які потребують всебічної та прозорої консультації з органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями.

Нагляд є одним з тих важливих питань, які дають можливість обговорити та опрацювати ключові рішення, необхідні для захисту інтересів органів місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування. Як відомо, Хартія передбачає принцип про те, що адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування має здійснюватиметься так, щоб втручання контролюючого органу було домірним важливості інтересів, які він покликаний захищати.

Метою відповідних законодавчих ініціатив має бути надання юридичної консультації, тобто надання всім зацікавленим установам, асоціаціям чи органам влади, юридичної оцінки питань, які прямо впливають на їхні права та обов’язки відповідно до законодавства. Окрім того, на меті мають бути розвиток поваги до верховенства права на всій території України та посилення суспільної етики. Положення, що регулюють нагляд, не повинні запроваджувати ієрархічний контроль і бути політизованими. Вони повинні встановлювати послідовну систему нагляду та контролю та уникати дублювання. Нагляд, як зазначено в Європейській хартії місцевого самоврядування (стаття 8 “Про адміністративний нагляд”) та у відповідній Рекомендації Комітету міністрів за 2019 рік, як правило, має на меті лише забезпечити дотримання конституційних принципів та законів, а не судження по суті того чи іншого питання.

Також є необхідність відстоювати принцип пропорційності. Закон не повинен створювати громіздких зобов’язань для місцевих та регіональних органів влади, чи запроваджувати загальний обов’язок повідомляти, збирати та передавати дані органам нагляду. Все ж таки, від початку створення, наглядовий орган повинен мати істотну захисну та консультативну роль, засновану на партнерстві з місцевою владою та взаємній довірі, і діяти у дусі Європейської хартії місцевого самоврядування.

Природньо, слід розрізняти нагляд за власними та делегованими повноваженнями.

Іншим важливим аспектом є консультації та роль національних асоціацій органів місцевого самоврядування. Національні асоціації як учасники діалогу та партнери повинні займати активну позицію та надавати обґрунтований вплив на прийняття рішень на центральному рівні.

Право на консультацію закріплено у чотирьох різних статтях Європейської хартії місцевого самоврядування. Воно детальніше роз’яснене у Резолюції Конгресу №437 (2018) та його Директиві про проведення консультацій вищих рівнів влади з органами місцевого самоврядування.

Право на консультації має бути гарантоване місцевим органам влади як законодавчо, так і на практиці в системі істинних політичних переговорів. У багатьох країнах, окрім неефективного та недостатнього впровадження механізмів та процедур консультацій, ми часто спостерігаємо несистемність та короткочасність консультацій. Це обмежує можливості місцевих органів влади давати змістовні та аргументовані коментарі.

 

В 2015 році прийняли Дорожню карту реформи. Вона спрямована на виконання рекомендацій Конгресу місцевих та регіональних органів влади Ради Європи щодо місцевого та регіонального управління. Як ви оцінюєте прогрес України у впровадженні цієї Дорожньої карти?

- Незважаючи на всі досягнення та розвиток адміністративної організації влади в Україні, реформа місцевого самоврядування ще не стала повністю незворотною.

Потрібні конституційні зміни для забезпечення сталості та незворотності децентралізації повноважень та ефективного демократичного місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування. В останньому моніторинговому звіті Конгресу зазначені ці необхідні кроки. Після оновлення та прийняття на початку 2022 року, звіт стане основою для нового політичного діалогу між українською владою та Конгресом. Це стане підставою для оцінки та оновлення дорожньої карти реформи та спільного визначення чітких політичних та законодавчих цілей, включно з термінами реалізації та залучення репрезентативних асоціацій, таких як Асоціація міст України та інших.

 

Чи могли б Ви поділитися своїми загальними спостереженнями українського місцевого самоврядування? Чи є щось, що дивує Вас?

- За дуже бурхливе десятиліття Україна досягла значного прогресу у впровадженні місцевої та регіональної демократії та розвитку представницького демократичного місцевого самоврядування. Міжнародні партнери, мережа "Друзі України" та, власне, Конгрес місцевих та регіональних органів влади Ради Європи, надають постійну підтримку у досягненні цієї амбітної мети. Наразі надважливим є завершення процесу реформ, що вимагає всебічних та прозорих консультацій з органами місцевого самоврядування  та їх національними асоціаціями.

Приємно спостерігати, що все більше й більше в Україні розуміють: місцеве самоврядування – це складна система взаємозалежностей та багаторівневої взаємодії. Необхідно, щоб така складна система функціонувала із конституційним та законодавчим «апаратним забезпеченням» та «програмним забезпеченням», тобто обраними політиками, міськими головами, головами рад та місцевими та регіональними депутатами. Конгрес готовий здійснити свій внесок у подальший розвиток обох факторів – і апаратного, і програмного.

 

Під час 1397-го засідання Комітету міністрів Ради Європи 3 березня 2021 року, Ви подякували уряду України за можливість взяти участь у "великій національній події" – створенні Конгресу місцевих та регіональних органів влади України, а також у всеосяжному процесі розробки нового муніципального кодексу. Наскільки великий вплив Конгресу місцевих та регіональних органів влади Ради Європи на ці процеси? Чи задоволені ви діями України у цьому напрямку?

- Конгрес місцевих та регіональних органів влади Ради Європи закликає українську владу продовжувати слідувати інклюзивному процесу консультацій з представницькими асоціаціями місцевої та регіональної влади, оскільки вони є ключовими партнерами у забезпеченні співпраці та консультацій між центральною та місцевою владою.

Конгрес місцевої та регіональної влади України натхненний Конгресом Ради Європи, однак слід підкреслити, що Конгрес у Страсбурзі є політичним органом Ради Європи. Для призначення своїх 324 членів усі держави-члени повинні проконсультуватися зі своїми національними асоціаціями місцевих та регіональних органів влади, щоб члени дійсно представляли різні муніципалітети, міста, регіони, відображали різну політичну приналежність, але не особисті чи індивідуальні інтереси. Тому саме національні асоціації визначають представників, які виступають від їх імені – у представницький та підзвітний спосіб.

За умови представництва у своєму складі Український Конгрес може зіграти конструктивну роль у законодавчому процесі. Однак, він не може замінити роль конституційних органів та інклюзивного процесу консультацій.

Щодо нового муніципального кодексу, немає єдиного підходу, який підходить усім, і українці будуть обирати свою модель та наповнювати її життям.

Нас усіх об’єднує Європейська хартія місцевого самоврядування, унікальний міжнародно-правовий інструмент, який закріплює принципи місцевого самоврядування і консультацій та захищає місцеву демократію та представницькі асоціації муніципалітетів, міст, районів та областей/регіонів на користь місцевих громад, їх мешканців та обраних і підзвітних жінок та чоловіків, які обіймають посади на місцях.