Яніна Казюк, експерт з публічних фінансів, доктор наук з державного управління

Останнім часом точаться дискусії про регулювання законодавства, яким визначаються адміністративні послуги та розміри адміністративних зборів.

Чи є в цьому потреба та навіщо це робити?

Розширення спектру адміністративних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування, та підвищення їх територіальної доступності є важливою складовою децентралізації. Водночас підвищення фінансової спроможності територіальних громад дає можливість розширити мережу ЦНАП та підвищити доступність адміністративних послуг для населення.

Суттєвою проблемою для органів місцевого самоврядування є недостатність надходжень від адмінпослуг у місцеві бюджети. Наприклад, за моніторинговими даними Програми «U-LEAD з Європою» (за інформацією понад 50 територіальних громад), середні показники надходжень коштів від адміністративних послуг для однієї громади за І півріччя 2020 року (без урахування ЦНАП, які надають паспортні послуги) склали лише 138 тис. грн. При цьому 16 громад отримали від адмінпослуг у місцевий бюджет за 6 місяців - менше 100 тис. грн, а 7 громад – навіть менше 10 тис. грн. Водночас середні показники видатків на утримання ЦНАП у громадах моніторингу склали від 520 тис. грн. Цей поріг за доходами від адмінпослуг подолали лише 4 громади з 52.

Головна причина цієї ситуації полягає у тому, що окремі розміри плати за адмінпослуги чи прирівняні дії не переглядалися з 1993 року (сфера РАЦС, «нотаріальні дії» ОМС тощо), а окремі послуги були завжди або стали безкоштовними. Отже, сьогодні необхідно створити зрозумілий та прозорий механізм з нарахування оплати і розміри адміністративних зборів, необхідно систематизувати положення чинних нормативно-правових актів шляхом прийняття єдиного законодавчого акта, принаймні щодо базових (найзатребуваніших) адмінпослуг.

Також слід нагадати, що Указом Президента України від 04.09.2019 р. №647/2019 «Про деякі заходи із забезпечення надання якісних публічних послуг» у підпункті 6 пункту 1 визначено завдання щодо «урегулювання питання плати за надання адміністративних послуг (адміністративного збору) шляхом запровадження єдиних засад визначення розмірів адміністративною збору за надання адміністративних послуг, порядку його сплати та використання».

Саме таким законодавчим актом може стати проект Закону України «Про адміністративний збір» (№4380 від 16.11.2020).

Нагадаю, що утримання ЦНАП та фінансування витрат на надання адміністративних послуг здійснюється за рахунок усіх платників податків (суб’єктів господарювання та мешканців громади), які сплачують податки і збори до місцевого бюджету відповідної територіальної громади. 

Звісно, ЦНАП органу місцевого самоврядування не повинен бути комерційною організацією, але все ж місцеве самоврядування має бути зацікавлене в наданні належного спектру адміністративних послуг та повинно бути фінансово спроможним і мати достатньо коштів в бюджеті громади. Більше того, мають бути ресурси на стале підтримання якості та на розвиток.

Слід також звернути увагу, що не всі мешканці громади отримують усі види адміністративних послуг. І якщо адміністративний збір є мізерним та економічно необґрунтованим, то плата за отримання індивідуальної послуги окремими мешканцями громади «фінансово лягає на плечі» всіх її мешканців. Тому справедливо, щоб саме конкретний отримувач послуги компенсував принаймні частину видатків на надання послуги (за паспорт, за дозвіл, за реєстрацію тощо), а не покривати ці видатки коштом усіх платників податків. Звідси розмір збору необхідно встановлювати в адекватних розмірах, щоб повністю або частково компенсувати громаді витрати на надання адміністративної послуги.

Також через невпорядкованість законодавства іноді кошти зі споживачів можуть стягуватися без належних підстав та в необґрунтованих розмірах. Є низка прикладів непрозорого ціноутворення через різні рішення щодо «пілотних проектів». Наприклад, «Шлюб за добу» дозволяє отримувати з громадян за цю адміністративну послугу від кількох сотень до 13 тис. грн. При цьому, у місцевий бюджет завжди надходить лише 85 копійок адміністративного збору (державного мита). А це призводить до значних втрат місцевого бюджету та зменшує можливість органів місцевого самоврядування надавати якісні різноманітні, як адміністративні, так і інші публічні послуги мешканцям своїх громад.

Тому низку розмірів адміністративних зборів варто переглянути та розмір збору обчислити, виходячи із собівартості послуги та економічної обґрунтованості, усередненої по всіх суб’єктах надання адміністративних послуг у всіх ЦНАП територіальних громад. Безоплатними необхідно залишити послуги соціального характеру та деякі інші послуги.

Нагадаю, на прикладі аналізу наданих адміністративних послуг через ЦНАП Печеніжинської територіальної громади яскраво можна побачити, який ефект для бюджету, матиме впровадження проекту №4380. Для проведення аналізу були взяті основні 5 груп послуг, а саме: реєстрація актів цивільного стану, місця проживання, бізнесу, землі, а також нотаріальні дії, що вчиняються посадовими особами ОМС у сільських населених пунктах. 

Отже, на основні даних за 2019 рік, ЦНАП Печеніженської громади (за зазначеними п'ятьма групами) надав 2701 адміністративну послугу, за які до бюджету надійшло 37,8 тис. грн від сплати адміністративних зборів.

При ухваленні зборів, як пропонує законопроект №4380, обсяги надходжень до бюджетів значно зростуть. Зокрема, за 5 наданих груп адмінпослуг через ЦНАП Печеніжинської громади вони б склали 263,2 тис. грн. Тобто бюджет отримав би додатково надходження у сумі 225,4 тис. грн, або зріс би у 7 разів.

З наведених показників яскраво видно, які сьогодні втрати має місцевий бюджет. А це знижує зацікавленість органів місцевого самоврядування, впливає на спроможність громади, на якість надання адміністративних послуг та надання їх повного переліку.

Для інформації, нижче приклади вартості окремих адміністративних послуг, які існують та розміри вартості, які пропонується в законопроекті №4380.

Приклад вартості окремих адміністративних послуг

Розміри плати за «нотаріальні послуги» у цьому законопроекті очевидно встановлювалися враховуючи і соціальний чинник. Адже це переважно так званий «сільський нотаріат». І тому ці розміри не повинні стати бар’єром в отриманні відповідних послуг.

Вже згадувала, що низка адміністративних послуг є безкоштовними. Зокрема, законодавство про реєстрацію бізнесу скасувало плату за реєстрацію ФОП та юридичних осіб. Це призводить до того що, на сьогодні, багато громад не беруть повноважень з реєстрації бізнесу з огляду на їх «збитковість» (тобто видатки не компенсуються ні державою, ні суб’єктами звернень). Зокрема, послуга з реєстрації бізнесу забезпечена в ЦНАП територіальних громад на 40% гірше, ніж реєстрація нерухомості. Адже безоплатність цих послуг ускладнює фізичний доступ до таких послуг в низці громад. Тому доцільно було б повернути плату за реєстрацію бізнесу, оскільки це дозволить компенсувати видатки органам місцевого самоврядування на цю діяльність та стимулюватиме органи місцевого самоврядування брати на себе відповідні повноваження.

З огляду на такий стан речей, проект Закону України «Про адміністративний збір» (реєстр. №4380 від 16.11.2020) може стати тим законодавчим актом, який зможе вирішити ключові проблеми. Його прийняття дасть можливість визначити актуальні розміри адмінзборів за надання відповідних послуг, принаймні частково компенсувати місцевим бюджетам витрати на персонал, підтримувати сучасний рівень оснащення ЦНАП, створить умови для надання більш широко спектру адмінпослуг органами місцевого самоврядування.