Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

У ході розгляду одного з повноважень старости, результати чого були викладені у матеріалі «Про зміст і правову природу одного повноваження старости», у поле зору потрапила низка нових питань, які стосуються службових відносин старости з головою громади, що, власне, і спонукало до подальшого дослідження та підготовки цієї статті.

Пропоную знайти відповіді на такі запитання:

• що зумовлює службову підпорядкованість старости голові громади та у чому полягає її правова природа?
• за яких обставин службова підпорядкованість голові громади може впливати на порядок та зміст здійснення старостою наданих повноважень?
• чи є необхідність у додатковому законодавчому врегулюванні правового статусу старости в частині службових відносин з головою громади та гарантій здійснення наданих йому повноважень?

Так, чинна редакція Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон № 280/97-ВР) містить припис, відповідно до якого «При здійсненні наданих повноважень староста є відповідальний і підзвітний раді та підконтрольний сільському, селищному, міському голові. Староста не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед радою, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін» (частина 5 статті 54-1).

Наведене формулювання дає зрозуміти, що законодавець визначив звітування обов’язковою дією старости, а також строки їх вчинення – щонайменше один раз на рік у самостійно визначений час та на вимогу депутатів у встановлений радою термін. Визначена тут модель відносин між радою та старостою передбачає, що староста є відповідальним перед радою, яка затвердила його своїм рішенням на посаді, і староста зобов’язаний мінімум один раз на рік прозвітувати перед відповідною радою, а можливо й більше, якщо цього вимагатиме не менш як третина депутатів ради.

Поруч з цим, не зовсім однозначно, на мій погляд, розуміється зміст відносин старости із сільським, селищним, міським головою (далі – голова громади) при здійсненні старостою наданих йому повноважень, де староста в контексті формулювання припису частини 5 статті 54-1 має виступати підконтрольним голові громади. Втім, ні цією, ні будь-якою іншою нормою Закону № 280/97-ВР тих чи інших форм контролю, які мав би використовувати голова громади щодо старости в аналізованій ситуації, не передбачається. З іншого боку, на цьому тлі розглядувана норма ще й містить конструкційну ваду, яка, на мою думку, може негативно позначатися на здійсненні старостами деяких повноважень та представницької функції в цілому.

У чому ж полягає сутність виявленої вади та які негативні наслідки вона може спричинити?

Зі змісту розглядуваного припису випливає, що староста при здійсненні наданих йому повноважень є підконтрольним голові громади, а у решті видах службової діяльності – ні. Якщо проаналізувати повноваження старости, перелік яких наведено у частині 4 статті 54-1 Закон № 280/97-ВР, то з’ясується наступне. Наявні сьогодні у старости повноваження за своєю функціональною спрямованістю переважно є сервісно-допоміжними чи представницькими і здебільшого мають здійснюватися на користь і в інтересах жителів відповідного старостинського округу.

Довідково! Коли в ході реформування місцевого самоврядування впроваджувався інститут старост, передбачалося, що головними споживачами та оцінювачами результатів їх діяльності будуть виборці – жителі відповідних сіл та селищ. У зв’язку з цим, тодішня редакція Закону № 280/97-ВР покладала на старосту обов’язок не рідше одного разу на рік звітувати про свою роботу перед жителями відповідного села, селища на відкритій зустрічі з громадянами. А коли не менше половини депутатів сільської, селищної, міської ради вважали за необхідне викликати старосту в раду «на килим», тоді староста повинен був поінформувати й раду про свою роботу.

Зверніть увагу, що раніше староста був підзвітний не при здійсненні наданих повноважень, а просто підзвітний, тобто мав обов’язок прозвітувати про свою роботу, а не «при роботі».  Сьогодні ж за змістом аналізованої норми староста при здійсненні наданих повноважень є ще й підконтрольним голові громади.

Вада цієї норми вбачається у тому, що здійснення старостою наданих повноважень не може одночасно виступати предметом відповідальності та підзвітності перед радою, а також контролю збоку голови громади безпосередньо в момент їх здійснення старостою, тобто в режимі реального часу. Втім, норма існує і незалежно від того, має вона ваду чи ні, із досить високим ступенем ймовірності можна передбачити, що її практичний зміст здебільшого тлумачитиметься на користь того, хто із двох суб’єктів відповідних відносин займає більш вище службове становище в ієрархії посадових осіб місцевого самоврядування. А це, своєю чергою. може сформувати у голів громад уявну необхідність «сприяти» старостам у здійсненні наданих їм повноважень шляхом різного роду розпорядчих вказівок і доручень. І навпаки, якщо зазначену ваду не усунути, то на перший погляд невеличка і не досить примітна за своїм змістом норма може стати відправною точкою для подальшого нівелювання службової самостійності старост, зокрема, в частині здійснення наданих їм повноважень.

Предметом відповідальності та підзвітності, на мою думку, можуть бути виключно результати вже здійснених старостою повноважень, а не процес їх безпосереднього здійснення. Наприклад, щоб староста поніс відповідальність перед радою, яка затвердила його на посаді, староста має спочатку перед радою прозвітувати, і лише після цього депутати ради зможуть оцінити діяльність старости, що мала місце в минулому, включаючи й у рамках наданих йому повноважень.

Що стосується підконтрольності старости голові громади при здійсненні наданих повноважень, то тут має місце дещо схожа ситуація. Варто не забувати, що підконтрольність в класичному варіанті передбачає такий стан службових відносин між двома посадовими особами, відповідно до якого одна особа з-поміж усіх своїх можливих дій щонайменше має право перевіряти результати діяльності іншої. Іншими словами, підконтрольність передбачає перевірку не в режимі реального часу, а постфактум (лат. post factum - після зробленого). Сáме з огляду на фізичну неможливість забезпечення головою громади контролю в режимі реального часу при безпосередньому здійсненні старостою переважної більшості наданих повноважень, напрошується висновок про те, що формулювання аналізованої норми потребує змістовного коригування.

Зверніть увагу! Підконтрольність не варто ототожнювати із підпорядкованістю, оскільки це різні за змістом і правовою природою поняття. На відміну від підконтрольності, підпорядкованість передбачає організаційну та службову залежність однієї посадової особи від іншої, а також наявність обов’язку виконувати розпорядження та вказівки тієї посадової особи, яка займає вище становище в ієрархії відповідних посад.  

А тепер давайте з’ясуємо, яким чином та за яких умов з’явилася аналізована норма. Можливо, це дозволить зрозуміти причину появи розглядуваної вади.

Так, у липні минулого року в умовах дефіциту часу на тлі досить масштабної реконструкції положень Виборчого кодексу зазнала змін ціла низка законодавчих актів. Ні для кого не є секретом, що на той момент головним завданням було встигнути до завершення поточної сесії «підлаштувати» виборче законодавство напередодні місцевих виборів. Своєю чергою ця обставина не могла не позначитися на якості нормопроектувальних робіт в парламентських стінах. Зокрема, у змінах до Закону № 562-IX випали з поля зору виконувачі обов’язків старост, які з-поміж інших посадових осіб місцевого самоврядування теж мали б припинити свої повноваження в день набуття повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних на перших місцевих виборах у 2020 р. У Виборчому кодексі обрання старост як таке та пов’язані з цим норми хоча і були скасовані, втім, слово «староста» у різних відмінках досі продовжує фігурує у його тексті, згадуючись при цьому більше десятка разів. Не могли обійти стороною зміни й Закон №280/97-ВР. Так, статтю 14-1 було виключено, а 54-1 оновлено та доповнено. Як засвідчує зміст окремих її частин, практичній складовій змін, якими коригувався правовий статус старост, належної уваги приділено не було. Не стала винятком й частина 5 статті 54-1, зміст якої й спонукав до проведення відповідного дослідження та написання цієї статті.

Після того, як прояснилася ситуація, за якої з’явилася аналізована норма в законодавчій площині, пропоную перейти до розгляду іншого не менш важливого за своїм значенням питання. І ним, на мій погляд, є виникнення та наявність у старости стану фактичної підпорядкованості голові громади. Адже від того, наскільки це питання буде унормовано та належним чином розумітися на практиці, залежатиме й ефективність службових відносин між старостою та головою громади, а також обсяг і якість здійснюваної старостою представницької функції.

Пов’язане законодавцем процедурне право голови громади пропонувати кандидатуру старости на затвердження раді із нормативно закріпленою підконтрольністю старости голові громади, на практиці слугує підґрунтям вважати, що староста має обов’язково підпорядковуватися голові громади. Хоча у цьому і спостерігається певна логіка, юридичні підстави для такого висновку відсутні. Звісно, що після втрати старостинською посадою своєї автономності та переходу до розряду затверджуваних радою, з точки зору процесу управління вона не має й надалі залишатися нікому непідпорядкованою. В усякому разі, з цього питання існує прогалина, яка потребує усунення.

Важливо! Прогалини законодавчого характеру мають усуватися відповідними суб’єктами правотворення на національному рівні, а не радами громад за допомогою ухвалення своїх актів.

Відсутність врегулювання цього питання на законодавчому рівні певною мірою перешкоджає підготовці із достатнім ступенем деталізації таких локальних актів як положення про старосту та посадова інструкція старости щонайменше в частині взаємовідносин (зв’язків) за посадою та підпорядкованості.

Як варіант, питання підпорядкованості старости можна було б унормувати в рамках законопроекту №4535, не чекаючи ухвалення нової редакції самоврядного закону, але за умови, що відповідні зміни віднайдуть з-поміж необхідної кількості народних депутатів належну підтримку. Зокрема, вбачається за доцільне доповнити статтю 54-1 Закону №280/97-ВР приписом, який передбачав би, що староста підпорядковується виключно сільському, селищному, міському голові, а у разі здійснення секретарем ради повноважень голови у випадках, визначених законом, то староста тимчасово підпорядковується секретареві відповідної ради.

Передбачаю, що знайдуться й ті, хто вважатиме за необхідне підпорядкувати старосту й заступникам голови з питань діяльності виконавчих органів ради чи принаймні одному з них. На мою думку, у цьому не вбачається потреби з декількох міркувань. По-перше, посада старости та заступників з питань діяльності виконавчих органів належать до затверджуваних радою громади посад, кандидатури на які пропонує голова громади, а тому не бачу сенсу підпорядковувати одну посаду іншій, які є майже рівноцінними, тільки заступник голови працює в центрі громади, а староста поза її межами, тобто в старостинському окрузі. По-друге, якщо старосту і підпорядкувати хоча б одному із заступників, то це призведе до появи у старости додаткового службового навантаження, з якого скоріш за все особливої користі не матимуть ані жителі старостинського округу, ані сам староста в контексті здійснюваних повноважень у рамках представницької функції.

Проте, внесення змін в частині підпорядкованості старости щонайменше сприяло б однозначному розумінню реального місцезнаходження старостинської посади в ієрархії посадових осіб місцевого самоврядування та кола осіб, яким підпорядковується староста. Втім, на цьому удосконалення правового статусу старост не має зупинитися, оскільки існує ще ціла низка дотичних питань, які теж потребують законодавчого вирішення, без яких правовий статус старост, на моє переконання, матиме незавершений вигляд.

Йдемо далі. Проведений аналіз організаційної та функціональної складових наявного у старости правового статусу засвідчив, що правових гарантій невтручання у здійснення старостою наданих йому повноважень сьогодні не існує. Відсутні вони й в проекті нового самоврядного закону.

Що ж таке організаційна самостійність старости та у чому полягає її сутність?

Організаційна самостійність є одним із основних принципів місцевого самоврядування, що забезпечується конституційно-правовими гарантіями збоку держави і передбачає право територіальних громад на вільне вирішення питань місцевого значення без втручання у законну діяльність відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування інших органів влади та їх посадових осіб.

У нашому ж випадку організаційну самостійність старости можна було б визначити як гарантоване законом право старости на особисте визначення порядку і способу здійснення наданих йому повноважень, керуючись при цьому Конституцією та законами України. Для інших посадових осіб і не тільки місцевого самоврядування, таке право старости було б одночасно й забороною втручатися у службову діяльність старости в частині здійснення наданих повноважень, тобто примушувати його до здійснення або не здійснення тих чи інших повноважень, а також до обов’язкового використання того чи іншого порядку та/чи способу їх здійснення.

На перший погляд, організаційна самостійність мала б стосуватися здебільшого тих повноважень, здійснюючи які, староста забезпечує представництво інтересів жителів старостинського округу у раді громади та її виконавчих органах. Хоча організаційна самостійність за великим рахунком не завадила б старості для здійснення й інших повноважень, наприклад, в рамках сервісної та допоміжної функцій.

У разі закріплення організаційної самостійності старости на законодавчому рівні, Положення про старосту і посадова інструкція старости як локальні нормативно-правові документи визначали б тоді зміст службових відносин між старостою та іншими посадовими особами місцевого самоврядування із урахуванням не лише осіб, яким староста підпорядковується, але й заборони втручатися в площину здійснення старостою наданих йому повноважень.

Вважаю, що пропоноване законопроектом №4535 включення до процедури затвердження старост попередніх консультацій із жителями відповідних старостинських округів, на мою думку, не зможе компенсувати відібраного у жителів сіл, селищ права безпосередньо обирати собі старост. Втім, разом із запровадженням організаційної самостійності старост, могло б значною мірою не лише посилити правовий статус старост, але й покращити психологічний клімат «на селі» та підвищити збоку сільських жителів рівень довіри до старост, який після скасування їх прямих виборів дещо похитнувся.

Зважаючи, що після проведених місцевих виборів переважну більшість старост було затверджено радами за пропозицією голови громади без погоджень та консультацій з громадськістю відповідних старостинських округів, то старости здебільшого почали сприйматися сільськими жителями не як представники своїх інтересів, а переважно як представники голови громади в старостинському окрузі. Втрачену старостинською посадою автономію достатньою мірою могла б компенсувати запроваджена організаційна самостійність старости. Маючи її у своєму арсеналі, старости з часом могли б повернути до своєї посади довіру та довести на ділі, що староста із гарантованою організаційною самостійністю в частині здійснення наданих повноважень жодним чином не поступається старості, який обирався на місцевих виборах. Адже від того, як жителі сільських населених пунктів сприйматимуть старост, певною мірою й залежатиме якість комунікації між центром громади та периферійними територіями. Якщо ж староста сприйматиметься жителями сіл, селищ не як представник їхніх інтересів у раді та її виконавчих органах, а здебільшого як представник голови громади з відповідними інтересами на території старостинського округу, а то налагодити ефективну комунікацію буде вкрай складно.

Зверніть увагу! Жителі сільських населених пунктів іноді лише по діяльності одного старости та його здобутках на представницькому просторищі, часто-густо оцінюють ефективність реформ та місцевого самоврядування в цілому.

І наостанок, порівняльна таблиця з деякими коментарями як логічне завершення сказаному вище.

Вважаю, що для забезпечення належного контролю за діяльністю старост, які перестали обиратися жителями сіл, селищ, а почали затверджуватися радою, режиму планової та позапланової звітності старост перед відповідними радами має бути цілком достатньо.

Що стосується організаційної самостійності старост, необхідність та доцільність якої вбачається з декількох міркувань, то її законодавче закріплення, на моє глибоке переконання, могло б врешті-решт зупинити триваючий процес поступового зменшення ваги старост у вирішенні питань місцевого значення та започаткувати реальне удосконалення інституту старост в оновлюваній моделі місцевого самоврядування в Україні.