Автор: Олександр Врублевський, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад

Співавтор: Іван Фурсенко, перший заступник виконавчого директора Всеукраїнської асоціації громад

Вже найближчим часом перед новообраними радами територіальних громад, у складі яких є сільські населені пункти, з-поміж низки інших постануть й питання про утворення старостинських округів, затвердження внесених головою громади кандидатур на посади старост, а також затвердження Положення про старосту, яке має визначати порядок організації його роботи. Втім, в цій частині повноважень сільських, селищних, міських рад ми маємо низку правових прогалин. Проведений аналіз чинної редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон №280/97-ВР) засвідчив наявність у ньому норм, які вже не можуть застосовуватися, а також відсутність норм, які є вкрай необхідними для прийняття новообраними сільськими, селищними, міськими радами на перших своїх сесіях усіх необхідних рішень, що стосуються старост та старостинських округів. Іншими словами, ми маємо ситуацію, яку до врегулювання на законодавчому рівні потрібно буде вирішувати за допомогою виключно чинних норм Закону №280/97-ВР.

Довідково. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв'язку з утворенням (ліквідацією) районів (реєстр. № 3651 від 15.06.2020 р.) з-поміж інших змін передбачав й доповнення частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР пунктом 6-1, який до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відносив утворення старостинських округів, затвердження Положення про старосту та прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень старости.

Згодом (17.09.2020 р.) вказаний вище законопроект було передано на доопрацювання в профільний комітет, після чого він знову реєструється у Верховній Раді України із дещо зміненою назвою та реєстраційним номером - Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій (реєстр. № 3651-д від 06.10.2020 р.). Цей законопроект здебільшого спрямований на врегулювання реорганізації сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів, районних рад як юридичних осіб публічного права, у зв’язку зі змінами в адміністративно-територіальному устрої України, а також правонаступництва щодо майна, прав та обов’язків територіальних громад, території яких були включені до територій територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України та районних рад, які представляли спільні інтереси територіальних громад ліквідованих районів.

Що стосується пункту 6-1, який в законопроекті № 3651 від 15.06.2020 р. передбачав доповнення переліку питань, належних до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, зокрема, в частині утворення старостинських округів та затвердження Положення про старосту, то доопрацьований законопроект № 3651-д  від 06.10.2020 р., який 03.11.2020 р. Верховною Радою України було прийнято за основу, вказаного вище пункту вже не містить (див. відповідну порівняльну таблицю за цим посиланням: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=70129 ).

Якщо до ухвалення Кабінетом Міністрів України розпорядчих актів від 12.06.2020 р. про затвердження адміністративних центрів та територій територіальних громад усіх областей та АР Крим сільські, селищні, міські ради об’єднаних територіальних громад, утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», на пленарних засіданнях могли вирішувати питання щодо утворення старостинських округів та затвердження Положення про старосту (частина 3 статті 26 Закону №280/97-ВР), то сьогодні жодна новообрана сільська, селищна, міська рада цього робити не вправі. Причина, на наш погляд, в тому, що після ухвалення вказаних вище розпорядчих актів, незалежно від того, були територіальні громади утворені у добровільному порядку чи ні, усі вони тепер вважаються територіальними громадами, території яких були затверджені Кабінетом Міністрів України. У зв’язку з цим, положення частини 3 статті 26 Закону №280/97-ВР не може бути застосованим на практиці.

Зважаючи на цю обставину, у багатьох голів громад та депутатів рад громад існує занепокоєння, спричинене відсутністю чітко зрозумілих підстав для призначення старост та інших дотичних рішень. Проблема ними вбачається у тому, що без внесення відповідних змін до Закону №280/97-ВР, утворення старостинських округів, прийняття Положення про старосту та самé затвердження на посадах старост на перших сесіях новообраних рад виявляється неможливим. Чи дійсно це так, давайте спробуємо з’ясувати разом, зробивши екскурс до відповідних норм чинного законодавства з цих питань.

Так, нова редакція частини 1 статті 54-1 Закону №280/97-ВР визначила, що староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови. Будь-яких інших умов для затвердження старост самоврядний закон не містить. На наше переконання, це означає, що відсутність сьогодні у новообраних рад громад повноважень щодо утворення старостинських округів та прийняття Положення про старосту, не має бути перешкодою для затвердження на посадах старост.

Передбачаємо, що цілком логічно у багатьох виникне питання: а куди ж тоді затверджувати старост, якщо старостинські округи не були утворені або були утворені раніше, але склад громади зазнав змін (деякі населені пункти було приєднано чи від’єднано)?

Жодна з норм чинної редакції Закону №280/97-ВР не вимагає, щоб ради громад затверджували старост у попередньо утворені чи вже існуючі старостинські округи. Більш простими словами, закон не зобов’язує, щоб територія, на яку поширюватиметься юрисдикція того чи іншого старости, була юридично оформлена радою як старостинський округ. Зважаючи на цю обставину, новообрані ради громад можуть затверджувати на посадах старост внесені головою громади кандидатури, визначаючи кожному з них перелік населених пунктів, на території яких відповідні старости й здійснюватимуть визначені законом повноваження. А вже після врегулювання на законодавчому рівні питання щодо утворення радами громад старостинських округів, кожна рада зможе прийняти відповідне рішення, не змінюючи при цьому географію здійснення повноважень старостами, яку було визначено раніше ухваленим рішенням про затвердження старост.

Зверніть увагу! Ради тих громад, які свого часу ухвалили рішення про утворення відповідних старостинських округів, можуть без будь-яких перешкод сьогодні затверджувати на посадах старост у наявні старостинські округи, оскільки раніше ухвалені радою рішення не втратили свою чинність.

Як ми бачимо, не все так складно, як здавалося на перший погляд. Втім, поруч з цим, існує ще одне питання, яке потребуватиме вирішення, – визначення порядку організації роботи старости. Враховуючи, що староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою і працює в ньому на постійній основі (частина 2 статті 54-1 Закону №280/97-ВР), то з огляду на цю обставину, наприклад, у регламенті виконавчого комітету ради громади можна було передбачити декілька норм, які визначали б порядок організації старости як посадової особи, яка працює в ньому на постійній основі. Якщо «правильно» це зробити, то згодом після затвердження радою громади Положення про старосту не потрібно буде вносити зміни до регламенту виконавчого комітету в частині організації роботи старости.

І наостанок декілька слів про інші способи вирішення означених вище питань, які сьогодні обговорюються в експертному середовищі. Перший спосіб полягає у тому, що дехто пропонує замість старост призначати заступників голови за територіальним спрямуванням, а після того, як Закон №280/97-ВР зазнає потрібних змін, перезатвердити заступників на посади старост. Другий спосіб передбачає непризначення старост до законодавчого врегулювання цього питання. Вважаємо обидва способи неприйнятними. Перший з них є досить обтяжливим з процедурної точки зору та несе певні ризики для жителів відповідних сіл та селищ. Їх зміст полягає у тому, що процес перезатвердження заступників голови може затягнутися на невизначений час чи навіть не відбутися у деяких територіальних громадах взагалі. У зв’язку з цим жителі сільських населених пунктів не зможуть мати в своїх селах старосту, як це їм обіцялося на початку реформи. Також цей спосіб може й привезти до безпрецедентної ситуації, коли у голови громади кількість заступників може досягати кількості депутатів у раді громади.

Що стосується другого способу, то його головним недоліком, на нашу думку, вбачається та обставина, що в одних громадах будуть продовжувати здійснювати повноваження старі старости чи виконувачі їх обов’язків, а громади, адміністративні центри та території яких були затверджені Кабінетом Міністрів України, упродовж певного часу залишатимуться без старост. Унаслідок цього жителі відповідних сільських населених пунктів залишатимуться без додаткового представництва своїх інтересів у раді громади та її виконавчих органах.

Підсумовуючи сказане, хочемо зазначити, що усі без винятку територіальні громади, до складу яких входять сільські населені пункти до остаточного врегулювання на законодавчому рівні усіх питань, що стосуються діяльності старост, можуть через свої представницькі органи – сільські, селищні, міські ради затверджувати на посадах старост та визначати порядок організації їх роботи на найближчу перспективу.

Сподіваємося, наші роз’яснення та поради можуть бути корисними для усіх охочих сільських, селищних, міських рад, які не чекатимуть появи в Законі №280/97-ВР усіх необхідних норм для юридичного оформлення старостату в громадах, а керуватимуться наявними нормами, застосовуючи при цьому різні способи тлумачення для їх практичного застосування.